I SA/Wa 2401/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. Gmina O., reprezentowana przez adw. W. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. Gmina O., działając w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm. – dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę O. nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w obrębie [...], obejmujących działki ewidencyjne nr [...], objęte księgą wieczystą [...], stanowiące kompleks leśny. Pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. Gmina O. rozszerzyła ww. wniosek w ten sposób, że wniosła o objęcie decyzją potwierdzającą nabycie mienia Skarbu Państwa przez Gminę O. także działki oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości P., dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że wpisy w ewidencji gruntów mają charakter jedynie techniczno-deklaratoryjny i tym samym nie mogą przesądzać o prawie własności nieruchomości. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje również to, na czyj wniosek został sporządzony plan urządzenia lasu dla ww. nieruchomości, jak również i sam plan urządzenia lasu zatwierdzony zarządzeniem Starosty J. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się odpis wniosku Gminy D. do Sądu Rejonowego w J. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Postępowanie w tej sprawie jest prowadzone w Sądzie Rejonowym w J. pod sygnaturą akt [...]. Wniosek dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w obrębie P., obejmujących działki ewidencyjne nr[...], objętych księgą wieczystą [...], oraz działki oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości P., objętej księgą wieczystą nr [...]. Księga wieczysta [...] została założona na wniosek Wójta Gminy D. na podstawie zaświadczenia Z-cy Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...], że przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa – mienie wiejskie wsi F. Zaświadczenie to wydano na podstawie decyzji WRN w R. z dnia [...] października 1962 r. Nr [...], decyzji PPR w J. z dnia [...] stycznia 1965 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów oraz porozumienia zawartego pomiędzy Kier. UR w J. a Zarządem Gminy w sprawie powierzenia do prowadzenia niektórych zadań z zakresu administracji rządowej (Dz.Urz. WRN z 1995 r., Nr 21, poz. 161). Dla działki nr [...] została założona księga wieczysta [...] na wniosek Wójta Gminy D. na podstawie zaświadczenia Z-cy Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...], że przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa – mienie wiejskie wsi D. W uzasadnieniu wniosku o zasiedzenie wskazano, że działki objęte księgą wieczystą [...] stanowią mienie wiejskie wsi F., a działka nr [...] – mienie wiejskie wsi D. Co najmniej od lat 60-tych XX w. lasy te były jako mienie wiejskie wykorzystywane przez mieszkańców wsi [...], a wszelkie uprawnienia właścicielskie wykonywała wobec nich Gmina D., w tym Gmina dbała o prowadzenie właściwej gospodarki leśnej dla powyższych nieruchomości. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się odpis protokołu posiedzenia Sądu Rejonowego w J. Wydział I Cywilny z dnia października 2011 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Z utrwalonych w tym protokole zeznań świadków [...] wynika że las znajdujący się na działce nr ewid. [...] stanowi mienie wsi D. i zebranie wiejskie wsi D. prowadziło w tym lesie gospodarkę leśną. Według św. S. G. oraz A. M. dawniej wieś D. miała las w F., ale około 1959 r. Państwo w zamian za ten las przekazało wsi D. las w P. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się odpis protokołu posiedzenia Sądu Rejonowego [...] w sprawie o sygn. akt [...]. Z utrwalonych w tym protokole zeznań świadków [...] wynika, że na początku lat 60-tych doszło do wymiany lasu należącego do wsi F. na las znajdujący się w P. Świadkowie ci, jak również świadek M. S. zeznali, że wieś F. ma las w P. oraz że zebranie wiejskie decydowało w różnych sprawach dotyczących tego lasu, między innymi o wycinaniu drzewa w tym lesie. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się uproszczone plany urządzania lasów, które zatwierdzane były przez: 1. Wojewodę [...] – decyzja z dnia [...] października 1996 r. zatwierdzająca plan urządzenia lasu będącego własnością Gminy D. położonego w miejscowości: [...] oraz w obrębie geodezyjnym P. – Gmina O. – z okresem ważności do 31 grudnia 2006r.; 2. Starostę J. – zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, a stanowiących własność komunalną Gminy D., położonych w obrębach geodezyjnych: [...] – z okresem ważności do 31 grudnia 2017 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 17a i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej odmówił stwierdzenia, że Gmina O. stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości stanowiących lasy i grunty leśne, położonych w jednostce ewidencyjnej O., obręb P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wypisie z rejestru gruntów jako właściciel działek o numerach [...] jest wymieniony Skarb Państwa, natomiast w rubryce "użytkownik" widnieje wpis "mienie wiejskie wsi F.", zaś jako właściciel działki nr [...] wymieniony jest Skarb Państwa, natomiast w rubryce "użytkownik" widnieje wpis "mienie wiejskie wsi D". Z odpisów ksiąg wieczystych [...] wynika natomiast, że właścicielem ww. działek jest Skarb Państwa, zaś w rubryce dotyczącej sposobu korzystania z działek widnieje wpis "lasy – grunty leśne". Z treści odpisów ksiąg wieczystych nie wynika zatem, że przedmiotowe nieruchomości stanowią mienie wiejskie lub że zostało ustanowione na nich jakiekolwiek prawo użytkowania na rzecz innych osób prawnych lub fizycznych. Organ stwierdził, że z komunalizacji zostały wyłączone lasy i grunty leśne będące własnością Skarbu Państwa, dlatego przedmiotowe nieruchomości nie mogły stać się z mocy prawa własnością Gminy O. Gmina O. w odwołaniu z dnia 9 maja 2012 r. zarzuciła, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej – poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że nieruchomości objęte wnioskiem stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność państwowego gospodarstwa leśnego; - art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach państwowych – poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy dotyczy ustalenia istnienia stosunków własnościowych na dzień 27 maja 1990 r., podczas gdy przedmiotowa ustawa nie obowiązywała w tej dacie; - art. 1 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nieruchomości objęte wnioskiem stanowiły własność Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe i zostały objęte w dacie 27 maja 1990 r. przez właściwe Nadleśnictwo, podczas, gdy dokumentacja sprawy nie pozwala na poczynienie takich ustaleń. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] wskazując, że przedmiotowa nieruchomość była w ewidencji gruntów określona jako grunt leśny, zatem stanowiła grunt leśny w rozumieniu ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) i była objęta pojęciem państwowego gospodarstwa leśnego. Tym samym nie podlegała ona komunalizacji. W przywołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina O. (zwana dalej "Skarżąca") wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że Gmina O. nabyła z mocy prawa przedmiotowe nieruchomości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze powtórzono podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów prawa, jak również podniesiono zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., albowiem w ocenie Skarżącej organ nie zrealizował wniosku Skarżącej o dołączenie do akt przedmiotowego postępowania akt sprawy znak [...] prowadzonej przez Wojewodę [...], celem ustalenia, że w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r. organ uznał, że istnieje co do zasady możliwość komunalizacji nieruchomości, zaś wyłączną przesłanką odmowy komunalizacji była niewłaściwość miejscowa wnioskodawcy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "ppsa") Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy podkreślić, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, zgodnie z art. 145 § 1 ppsa: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd nie może zatem w przypadku uwzględnienia skargi zmienić zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. W sprawie niniejszej kluczowe znaczenie ma sposób interpretacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Istota zatem niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa objęte wnioskiem Skarżącej z dnia 12 grudnia 2011 r., rozszerzonym pismem z dnia 27 stycznia 2012 r., należało do jednostek wskazanych w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Organy administracji prowadzące postępowanie w rozpatrywanej sprawie stwierdziły, iż ze zgromadzonego materiału dokumentacyjnego wynika, że na dzień dokonania komunalizacji powyższe działki, będące własnością Skarbu Państwa, stanowiły lasy – grunty leśne i nie należały one do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Należy dodać, że Skarżąca nie kwestionuje tego ustalenia, skoro we wniosku o wszczęcie postępowania wskazała, że działki wskazane we wniosku stanowią kompleks leśny. Tak więc, zdaniem Sądu, organ ustalił bezspornie fakt leśnego przeznaczenia przedmiotowych działek w dniu 27 maja1990 r. Skoro były to grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa, to nieruchomości te wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego w oparciu o art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Zgodnie z regulacją zawartą w powołanej ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 tej ustawy). Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Należy podkreślić, że państwowe gospodarstwo leśne obejmowało wszystkie państwowe lasy i grunty leśne, a nie wyłącznie takie lasy i grunty leśne, które zostały przekazane właściwemu państwowemu gospodarstwu leśnemu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Wa 419/10, LEX nr 750812: "Wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku, gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej, lecz również gdyby mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym."). Należy dodać, że przekazanie lasów i gruntów leśnych w zarząd i użytkowanie podmiotowi innemu, niż przedsiębiorstwo lasów państwowych, nie mogło spowodować wyłączenia przekazywanego lasu lub gruntu leśnego z państwowego gospodarstwa leśnego, bowiem wszystkie lasy i grunty leśne z mocy ustawy wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Sąd rozpoznający sprawę aprobuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. I OSK 935/07 (LEX Nr 490140), iż "grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (...), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlegała komunalizacji". Skarżąca wywodzi w piśmie rozszerzającym wniosek o wszczęcie postępowania, że wpisy w ewidencji gruntów mają charakter jedynie techniczno-deklaratoryjny i tym samym nie mogą przesądzać o prawie własności nieruchomości. Podzielając powyższy pogląd należy jednakże zauważyć, że treść wpisów w ewidencji gruntów przesądza o prawnym reżimie, jakiemu jest poddana konkretna działka. Należy przywołać w tym miejscu przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), stanowiący, że gruntami leśnymi są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy. Wobec treści wpisów w ewidencji gruntów dotyczących przedmiotowych nieruchomości nie można zatem kwestionować stwierdzenia, że przedmiotowe działki stanowią grunty leśne. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, że organ nie zrealizował wniosku Skarżącej o dołączenie do akt przedmiotowego postępowania akt sprawy [...] prowadzonej przez Wojewodę [...], celem ustalenia, że w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r. organ uznał, że istnieje co do zasady możliwość komunalizacji nieruchomości, zaś wyłączną przesłanką odmowy komunalizacji była niewłaściwość miejscowa wnioskodawcy, należy stwierdzić, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się odpis decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r. oraz odpis decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2001r., wydanych w ramach ww. postępowania. Z uzasadnienia obu tych decyzji, a zwłaszcza z uzasadnienia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, wynika, że w toku postępowania stwierdzono, iż mienie stanowiące przedmiot postępowania jest własnością Skarbu Państwa oraz że z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania nie można wywieść wniosku, że przedmiotowe nieruchomości stanowią mienie wiejskie i że na przedmiotowych nieruchomościach zostało ustanowione jakiekolwiek prawo użytkowania na rzecz mieszkańców wsi [...]. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa naruszyła prawo stosując w przedmiotowej sprawie przepis art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach państwowych –w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy dotyczy ustalenia istnienia stosunków własnościowych na dzień 27 maja 1990 r., podczas gdy przedmiotowa ustawa nie obowiązywała w tej dacie, należy stwierdzić, że przepis ten nie został zastosowany przez organ. Został on jedynie przywołany dla wzmocnienia argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane przez organy obu instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.