I SA/Wa 2413/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. G., M. S., K. W., T. W., J. W., M. G. i A. W. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 748/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżących Z. G., M. S., K. W., T. W., J. W., M. G. i A. W. sumę pieniężną w kwocie po 1000 (jeden tysiąc) złotych, na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących Z. G., M. S., K. W., T. W., J. W., M. G. i A. W. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. G., M. S., K. W., T. W., J. W., M. G. i A. W. (dalej: "skarżący") pismem z 10 grudnia 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku tego Sądu z 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 748/15. Powyższym wyrokiem Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżacych z [...] lutego 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. dawnym nr hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały zaś organowi [...] maja 2016 r. W związku ze zwłoką w wykonaniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z: 8 lutego 2018 r. I SA/Wa 1577/17 oraz 27 lutego 2019 r. I SA/Wa 2156/18 wymierzył Prezydentowi [...] grzywny w wysokości odpowiednio: 1500 i 3000 złotych, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym w obydwu wyrokach oddalono skargi w zakresie zgłoszonego w nich żądania przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Mimo to sprawa odszkodowania nadal pozostawała nierozpoznana. W tym stanie rzeczy skarżący po raz kolejny wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku (pismem z [...] grudnia 2019 r.), a następnie wnieśli przywołaną na wstępie skargę, żądając w niej: wymierzenia organowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowanie, biorąc pod uwagę kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2018, ogłoszonego przez Prezesa GUS w dniu 19 lutego 2019 r.; przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."; a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Wnioskowali nadto o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W motywach skargi przedstawili przebieg dotychczasowego postępowania, zwracając uwagę na czteroletnią zwłokę w wykonaniu wyroku oraz bezskuteczność uprzednio zastosowanych środków służących zdyscyplinowaniu organu i wystosowywanych do niego wezwań. Jednocześnie zwracali uwagę, że poza skargami na niewykonanie wyroku nie mają innych instrumentów prawnych skutecznego oddziaływania na Prezydenta [...] w celu wymuszenia na nim zakończenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na przesłanie stronom w dniu [...] lutego 2020 r. zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego i zamiarze wydania merytorycznej decyzja w sprawie przyznania odszkodowania. Jednocześnie wskazał, iż pełnomocnik skarżących dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. dostarczył organowi właściwe pełnomocnictwa. Wyrokiem z 28 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 320/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w następstwie rozpoznania powyższej skargi wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wymiarze 6000 zł; stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałej części i zasądził na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ów został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r. sygn. akt I OSK 613/21, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na nazbyt ogólnikowe uzasadnienie przez sąd pierwszej instancji wymiaru zasadzonej grzywny, które nie pozwala na jakąkolwiek kontrolę instancyjną tej części rozstrzygnięcia. Zwracał uwagę , że w sytuacji, gdy wyrok sądu administracyjnego nie jest wykonywany przez organ prawie przez cztery lata, a dodatkowo nakładane dotąd na ten organ przez sąd grzywny nie przynoszą pożądanego rezultatu, należałoby całość zagadnienia zbadać w sposób bardziej gruntowny, poprzez choćby analizę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Sąd kasacyjny nie podzielił także argumentacji, która legła u podstaw oddalenia żądania przyznania skarżącym sumy pieniężnej, wskazującej z jednej strony na kompensacyjną funkcję tego środka, a z drugiej na zmierzania sprawy do szybkiego zakończenia. Zwracał mianowicie uwagę, że do dnia wyrokowania przez Sąd Wojewódzki decyzja merytoryczna w sprawie odszkodowanie nie została wydana. Powyższe postępowanie organu koreluje zatem z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym jej autor akcentował, że w budżecie [...] na rok 2020 na wypłatę na rzecz osób fizycznych odszkodowań - na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przeznaczono łącznie kwotę [...] zł podczas, gdy na rozpoznanie przez Prezydenta [...] Biuro Spraw Dekretowych oczekuje około 4000 tego rodzaju spraw. Przeznaczona więc w budżecie [...] na rok 2020 kwota na wypłatę wspomnianych odszkodowań wystarczyć mogła na wypłatę jedynie odszkodowań za maksymalnie około 10 niewielkich nieruchomości. Z tej zatem przyczyny było raczej mało prawdopodobne by organ planował szybkie rozpoznanie wniosku w niniejszej sprawie odszkodowawczej. Sąd kasacyjny zgadzał się wprawdzie ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w orzecznictwie, związanym z orzekaniem o przyznaniu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., generalnie dominuje pogląd, iż suma ta winna pełnić głównie funkcje kompensacyjne, tym niemniej zwraca się jednak również uwagę na fakt, iż – jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2021 r. (sygn. akt I OSK 468/21, Lex nr 3205522), przyznanie skarżącemu owej sumy pieniężnej ma mu uświadomić, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Przesłanką przyznania sumy pieniężnej jest przy tym skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu i poczucia bezsilności, wywołanej odwlekaniem sprawy. Konkludując te wywody zalecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przed wydaniem wyroku, Sąd dokładnie zanalizował przebieg postępowania administracyjnego i uwzględniając wyniki tej analizy, a także okres czasu, jaki upłynął od daty wydania wyroku z 17 lutego 2016 r., orzekł w przedmiocie grzywny i sumy pieniężnej, o których mowa w art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Wniesiona ona została w trybie art. 154 p.p.sa., który w § 1 stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 p.p.s.a., może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym w myśl art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyrok lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Prezydent [...] nie rozpoznał sprawy zainicjowanej wnioskiem z 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. w terminie wyznaczonym wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z 17 lutego 2016 r. I SAB/Wa 748/15, który to termin ekspirował [...] sierpnia 2016 r. Nie uczynił tego także do chwili obecnej i to mimo, że z tytułu zaistniałej opieszałości już dwukrotnie wymierzono mu grzywnę. Oznacza to, że od przeszło 6 lat pozostaje przy wykonywaniu prawomocnego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, tj. art. 286 § 2 p.p.s.a. jak też art. 153 p.p.s.a. i art. 12 k.p.a. Tym bardziej, że po ostatnim wyroku, nie podjął ani jednej czynności procesowej ukierunkowanej na jej załatwienie i to mimo zakończenia postępowania wyjaśniającego - o czym świadczyć miało wskazywane w odpowiedzi na skargę wystosowanie do stron w trybie art. 10 k.p.a. w dniu [...] lutego 2020 r. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w związku ze zgromadzonym materiałem dowodowym umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej. Wprawdzie z akt sądowych wynika, że na przeszkodzie wydania decyzji stanął wyłącznie brak dostępu do oryginału akt sprawy, które od lutego 2020 r. znajdują się w Sądzie, a wystąpienia o ich wypożyczenie okazały się nieskuteczne (vide pisma kierowane do Sądu z: [...] maja 2020 r., , [...] grudnia 2010 r., [...] stycznia 2021 r. i [...] marca 2021 r.), co Sąd wziął pod uwagę przy wymiarze grzywny i stosowaniu środka prawnego przewidzianego w art. 154 § 7 p.p.s.a. Nie może jednak ta okoliczność uwolnić organu od zarzutu bezczynności. Tym bardziej, że nie sposób nie dostrzec, iż całość materiału dowodowego, który uważa organ za wystarczający do zakończenia postępowania został już przez niego zgromadzony na długo przed wniesieniem obecnie rozpoznawanej skargi. Ostatnie dokumenty w tej sprawie (w postaci uwierzytelnionych kopii archiwalnych dokumentów z teczek o sygnaturach [...] i [...]) wpłynęły bowiem do Wydziału Spraw Dekretowych (tj. komórki organizacyjnej jednostki obsługującej organ, w której prowadzone jest postępowanie) w dniu [...] grudnia 2018 r. Mimo to, przez przeszło rok zwlekał on jeszcze, z bliżej nieznanych przyczyn, z zawiadomieniem stron o zakończeniu postepowania. Powyższe czyni zatem uzasadnionym żądanie wymierzenia Prezydentowi [...] z tytułu zaistniałej opieszałości w wykonaniu prawomocnego wyroku kolejnej grzywny. Przy jej wymiarze Sąd uwzględnił zarówno okres zwłoki w wykonaniu wyroku ze skargi na bezczynność organu (wynoszący niemal sześć lat) jak też półroczny okres jaki upłynął od zwrotu akt wraz z ostatnim wydanym w tożsamym przedmiocie prawomocnym wyrokiem tut. Sądu, a przekazaniem obecnej skargi wraz z aktami administracyjnymi ponownie do Sądu, co z kolei utrudniało – jak już wyżej zasygnalizowano - procedowanie sprawy z uwagi na brak dysponowania oryginałami akt, na co wskazał Prezydent [...] w piśmie z [...] marca 2021 r. (k. 75 akt sądowych). Godzi się natomiast zauważyć, że konieczność wglądu w oryginały dokumentów przy rozstrzyganiu sprawy odszkodowań za grunty w. jest o tyle zrozumiała i zasada, że rekonstruując w tego typu sprawach stan faktyczny sięgać trzeba do archiwalnych dokumentów wytworzonych przed kilkudziesięciu laty. Ich wiarygodność zaś oceniać należy zarówno pod względem formalnym jak i materialnym, co bez dostępu do ich oryginałów jest w znacznej mierze utrudnione. Zważywszy na te okoliczności, które w ostatnim okresie utrudniały załatwienie merytoryczne sprawy, mimo deklarowania takiej woli ze strony organu, za adekwatną Sąd uznał grzywnę w wymiarze 10.000 złotych, która jest przeszło trzykrotnie wyższa od ostatnio wymierzonej i w połączniu z przyznaną skarżącym łączną kwotą sum pieniężnych w sposób wystarczający wypełni funkcję dyscyplinująca jak też represyjną. Wynikające z zastosowanych tych środków łączne finansowe obciążenie organu wynosić będzie bowiem w tym przypadku 17.000 złotych i jest to kwota na tyle dotkliwa, że powinna skłonić organ do niezwłocznego wydania decyzji kończącej postępowania. Przyznając z kolei na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w wymiarze po 1000 złotych, Sąd podzielił zapatrywanie wyrażone w motywach wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zastosowanie tego środka, poza funkcją kompensacyjną, ma także uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, a sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Niewątpliwie zaś trwające 6 lat postępowanie administracyjne jest nie tylko dotkliwe przez sam fakt długotrwałości jego prowadzenia, ale również ze względu na konieczność przez cały ten okres realizowania obowiązków procesowych, jak choćby informowania organów o ewentualnych zmianach adresowych, ponawiania różnego rodzaju czynności, czy wreszcie ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Jakkolwiek zaznaczyć należy, że suma pieniężna nie jest instrumentem uzyskiwania dochodu przez strony skarżące zwłokę organu w załatwieniu sprawy, czy ekwiwalentu dochodzonego w postępowaniu administracyjnym odszkodowania. Mając zatem na względzie powyższe, jak też uwzględniając fakt, że wniesienie obecnej skargi na niewykonanie wyroku od uprzednio wydanego w tym przedmiocie wyroku z 27 lutego 2019 r. dzielił rok, a zaniechanie organu w wykonaniu orzeczenia z 2016 r. nie było do tej pory sankcjonowane przyznaniem stronom sum pieniężnych, Sąd uznał, że wymiar jednostkowy tego środka w kwocie po 1000 złotych na rzecz każdego z siedmiu skarżących w sposób wystarczający zrekompensuje im uzasadnione poczucie krzywdy wynikające z lekceważenia ich prawa do uzyskania wiążącego stanowiska organu administracji publicznej w zainicjowanej przez nich sprawie bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 7 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1-3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.