I SA/Wa 242/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 15 listopada 2021 r., nr 880/2021 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej ugn), po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Starosty [...] z 18 sierpnia 2021 r., nr 17/2021 zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, uchylił w całości postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postanowieniem z 18 sierpnia 2021 r. Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 ugn, za działki nr [...] z obrębu [...], dzielnica [...], wydzielone decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 6 marca 2008 r., nr 31/2008 z przeznaczeniem odpowiednio pod poszerzenie ulicy [...] oraz jako rezerwa terenu pod projektowaną [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że obecnie zainicjowano postępowanie nadzwyczajne dotyczące wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji podziałowej, tj. podstawowego dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie aktu. Wobec powyższego rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i wydanie decyzji przez Starostę zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia co do prawidłowości decyzji organu (SKO), której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Zażalenie na postanowienie Starosty [...] złożył [...], wnosząc o jego uchylenie. Rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnił, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie tego przepisu, to stan, w którym postępowanie ulega wstrzymaniu ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego mającego związek z przedmiotem postępowania. Organ prowadzący postępowanie może je zawiesić na podstawie powyższego przepisu jedynie w przypadku, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W sytuacji gdy związek taki nie występuje nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ podkreślił, że zagadnienie wstępne stanowi pewną kwestię materialno - prawną pojawiającą się w toku postępowania, bez rozstrzygnięcia której nie można załatwić sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięcie której należy do właściwości sądu lub innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się postępowanie. Powstanie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powoduje, że organ prowadzący to postępowanie nie może wydać orzeczenia merytorycznego i jest zobowiązany wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji za zagadnienie wstępne uznał rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące rozpatrzenia sprawy prawidłowości decyzji podziałowej. Jak wynika z akt sprawy Prezydent m. st. Warszawy ostateczną decyzją z 6 marca 2008 r., nr 31/2008 zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW [...] położonej w [...], w dzielnicy [...] przy ul. [...] d, oznaczonej nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału powstały, m.in. działki nr [...] o pow. 103 m 2 i nr [...] o pow. 4870 m 2. Pismem z 19 kwietnia 2021 r. Prezydent wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 6 marca 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w części: przyjętej podstawy prawnej decyzji w zakresie powołania art. 98 ugn oraz rozstrzygnięcia, z którego wynika, że wydzielona pod poszerzenie drogi gminnej działka nr [...] z obrębu [...] (ul. [...]) przeszła na własność m. st. Warszawy, zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ugn z dniem, w którym ww. decyzja podziałowa stanie się ostateczna. W ocenie Wojewody prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postępowanie mające na celu ocenę legalności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 6 marca 2008 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest wyłącznie w sytuacji zaistnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem i wydaniem decyzji. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 549/15). Wojewoda podkreślił, że postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie niewątpliwie ma związek ze sprawą administracyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania, jednakże rozstrzygnięcie to nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania i nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ zaznaczył, że gdyby się okazało, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 kpa). Skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 15 listopada 2021 r. wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 16 §1 kpa, poprzez założenie, iż w sytuacji uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i stanowiącej jedną z ustawowych przesłanek wywłaszczenia, m. st. Warszawa może w trybie nadzwyczajnym żądać uchylenia lub zmiany decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, co godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych; 2) art. 97 §1 pkt 4 kpa, poprzez uznanie, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy organ I instancji prawidłowo dokonał zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego; 3) art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na nieprawidłowym uchyleniu postanowienia organu I instancji pomimo, że brak było podstaw do jego uchylenia; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 98 ust. 3 ugn poprzez błędne uznanie, że ustalenie odszkodowania na podstawie powyższego przepisu pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem w sprawie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niespełnienie przesłanki uzasadniającej ustalenie odszkodowania, a tym samym prowadzi do ustalenia braku podstaw do wypłaty odszkodowania. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Miasto wniosło o uchylenie w całości postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 15 listopada 2021 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęło w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy, co następuje : Podstawą wydania postanowienia przez Starostę Legionowskiego był art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wprawdzie w podstawie rozstrzygnięcia Starosta powołał art. 97 § 1 pkt 1 kpa (śmierć strony), to jednakże z treści postanowienia wynika, że chodzi, o zagadnienie wstępne, a więc o przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/15). Chodzi zatem o zależność tego rodzaju, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy zarówno treść rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, jak i sama możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego, zaś brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia wyklucza zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony merytoryczne rozstrzygnięcie, a ponadto zależność między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi być bezpośrednia. Jak wyżej zaznaczono chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Jak trafnie wskazał organ, powołując orzecznictwo NSA, stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy nie jest wystarczające dla zawieszenia postępowania, jeżeli w dacie orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W niniejszej sprawie Prezydent st. Warszawy poinformował Starostę, że złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 6 marca 2008 r. w części przyjętej podstawy prawnej i rozstrzygnięcia odnośnie wydzielonej działki nr [...]. Jednakże niniejsze postępowanie nie dotyczy odszkodowania za działkę nr [...]. Wprawdzie w uzasadnieniu wniosku do SKO wspomniano także o działce nr [...] (będącej przedmiotem wniosku o odszkodowanie), to jednakże żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczy wydzielonej działki nr [...]. Zważyć należy, że złożenie wniosku przez określony podmiot o wszczęcie przez organ postępowania z urzędu nie powoduje automatycznie jego wszczęcia. Z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie przed SKO - w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zostało wszczęte. Ponadto, co istotne, decyzja podziałowa objęta jest wynikającą z art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji ostatecznych i ma moc obowiązującą. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest upoważniony do badania prawidłowości wydanej decyzji ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia jej nieważności. Sam fakt zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (co jak wyżej zaznaczono nie wynika z akt sprawy) nie stwarza braku możliwości rozpatrzenia sprawy głównej, tj. sprawy o odszkodowanie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 kpa niezależnie od tego na jakim etapie postępowanie to by znajdowało się. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie. W wyroku z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 363/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne". Pogląd taki również został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 1698/07. Z przyczyn wyżej omówionych w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie zostały więc naruszone wskazane w skardze przepisy prawa procesowego oraz powołany przepis prawa materialnego. Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.