I SA/Wa 2422/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. R., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Prezydent [...] uznał P. R. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) – zwanej "ustawą" w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3a ustawy, decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej, niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. dłużnik alimentacyjny został wezwany do osobistego stawiennictwa w Referacie Świadczeń Rodzinnych Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia Dzielnicy [...], w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej oraz odebrania oświadczenia majątkowego. Mimo skutecznie doręczonego wezwania i upływu terminu, dłużnik nie zgłosił się. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 61 § 1 i 4 oraz art. 10 Kpa w zw. z art. 5 ust. 3 i art. 25 ustawy powiadomiono dłużnika alimentacyjnego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W zawiadomieniu poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wynikającym z art. 41 § 1-2 Kpa obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Informacja o tym zawarta była również w poprzednich pismach kierowanych do dłużnika. Zawiadomienie zostało odebrane 27 marca 2013 r. przez M. R. (brata), co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy. Zgodnie zaś z zaświadczeniem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] prowadzącego postępowanie egzekucyjne w sprawie D. R. reprezentowanego przez A. S. - egzekucja świadczeń alimentacyjnych od dłużnika P. R. w okresie ostatnich 6 miesięcy nie przekraczała 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów (w okresie trwania egzekucji nie wyegzekwowano żadnych kwot). Od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie, odwołanie wniósł P. R. podnosząc, że nie mógł stawić się na wezwanie organu I instancji, ze względu na problemy rodzinne i poszukiwanie pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. R., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ – powołując przepisy art. 5 ust. 3 i 3a ustawy - wskazał, że aby uznać dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, musi wystąpić co najmniej jedna z okoliczności określonych w art. 5 ust. 3 ustawy, przy jednoczesnym braku zaistnienia przesłanki z art. 5 ust. 3a tej ustawy. Zdaniem Kolegium, literalna wykładnia powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że wydana na ich podstawie decyzja ma charakter aktu związanego, tj. takiego, przy którego wydaniu organ nie ma swobody. Przepisy prawa tak precyzyjnie uregulowały przesłanki uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, że organ nie może brać pod uwagę innych czynników, takich jak np. trudna sytuacja osobista, czy finansowa dłużnika alimentacyjnego. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że skarżący spełnił przesłanki uzasadniające uznanie go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, co zasadnie stwierdził organ I instancji. Wezwanie kierowane do skarżącego doręczone zostało zamieszkującej wraz z nim pod tym samym adresem matce, natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania - bratu (również zamieszkującemu pod tym samym adresem). Adres, pod który kierowana była korespondencja, to wskazany przez skarżącego i wynikający z akt sprawy, adres jego zamieszkania. Stosownie do treści art 42 § 1 Kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w ten sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Wobec powyższego – w ocenie SKO w [...] - doręczenie skarżącemu wezwania do stawienia się w siedzibie organu celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego było prawidłowe i prawnie skuteczne. Prawidłowość doręczenia nie jest przez skarżącego kwestionowana. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka uznania skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, określona w art. 5 ust. 3a ustawy, co potwierdza zaświadczenie komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne w sprawie osoby uprawnionej. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] P. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawa. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 43 Kpa oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zwolnienie od kosztów sądowych, z uwagi na niemożność ich poniesienia, bez uszczerbku dla utrzymania siebie i najbliższych. W uzasadnieniu wskazał, że co prawda adres, pod który kierowana była korespondencja, jest adresem faktycznego zamieszkiwania skarżącego, to jednak zarówno wezwanie do stawiennictwa, jak i będąca konsekwencją niezastosowania się do powyższego korespondencja zawiadamiająca o wszczęciu postępowania w sprawie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych były doręczone nie bezpośrednio adresatowi tych pism, a w sposób zastępczy z wykorzystaniem pośrednictwa osób trzecich, w tym wypadku odpowiednio matki i przyrodniego brata. Skarżący wskazał, że oboje z wyżej wymienionych nie wywiązali się z obowiązku przekazania korespondencji we właściwym czasie, nie wiadomo z jakiego powodu. Skarżący wskazał, że faktem jest, iż od pewnego czasu między nim, a pozostałymi członkami rodziny, w tym matką i bratem istnieją dość chłodne relacje. Jednym z powodów takiego stanu rzeczy jest długotrwałe pozostawanie skarżącego bez pracy, konsekwencją czego jest narastający stan frustracji wywołanej niemożnością partycypowania w kosztach utrzymania i zaspokajania potrzeb wspólnego gospodarstwa domowego. Skarżący podał, że korespondencja w jego sprawie nie została mu przekazana we właściwym czasie, z uwagi na brak zainteresowania stanem jego spraw przez osoby odbierające pisma, bądź z racji nieumyślnego przeoczenia z ich strony. Skarżący zauważył, że w odwołaniu podnosił, że nie mógł stawić się na wezwanie organu I instancji, ze względu na problemy rodzinne i poszukiwanie pracy. Pisząc o problemach rodzinnych miał na myśli między innymi sytuację konfliktową w swoim domu rodzinnym i nieodpowiedzialność jego domowników, z której to nieodpowiedzialności i nieprzekazania korespondencji wynikają takie, a nie inne niekorzystne dla niego konsekwencje. Skarżący wskazał, że określony w art. 43 Kpa zastępczy tryb doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, iż osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi, nie mniej jednak to domniemanie jako z kategorii domniemań obalalnych nie może narażać go na tak poważne konsekwencje, jakim jest uznanie za dłużnika alimentacyjnego tylko i wyłącznie na tej podstawie, że nie mając wiadomości o skutecznym wezwaniu do poddania się czynnościom administracyjnym, nieświadomie skarżący nie wziął w nich udziału. Skarżący zaznaczył, że zarówno pismo wzywające do uczestniczenia w czynności poddania się wywiadowi alimentacyjnemu oraz odebrania oświadczenia majątkowego oraz pismo informujące o fakcie wszczęcia postępowania administracyjnego nie zostały mu doręczone w terminie z przyczyn od niego niezależnych. Nawet jeśli przyjąć, że wskazane pisma zostały odebrane przez domowników zamieszkujących pod wspólnym adresem, co nie ulega wątpliwości i nie stanowi zarzewia sporu, to jednak z uwagi na brak adnotacji o podjęciu się przez nich doręczenia przesyłki skarżącemu, nie ma podstaw do przyjęcia, że dorosły domownik w tym wypadku zobowiązania takowe podjął. Zatem tryb zastępczy de facto nie został w pełni dochowany (III SA/Łd 85/13; Lex nr 1299605). Brzmienie art. 43 Kpa zdaje się sugerować, że ustawodawca nie założył, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi przez sam fakt jej odbioru. Przyjęcie zaś założenia, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi już przez sam fakt jej odbioru, nie ma podstaw w brzmieniu art. 43 Kpa. Przy takim bowiem założeniu art. 43 Kpa nie wskazywałby tylko takiego dorosłego domownika adresata, który podjął się oddać przesyłkę adresatowi. Przy takim założeniu art. 43 Kpa formułowałby zasadę, że samo doręczenie korespondencji do rąk dorosłego domownika adresata, jest równoznaczne ze zobowiązaniem się do oddania jej adresatowi i wyłączałoby skuteczność doręczenia korespondencji dorosłemu domownikowi adresata tylko w sytuacjach, w których nie podjął się doręczenia przesyłki adresatowi (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r., II SA/Wr 275/11, Lex nr 951492). Skarżący wskazał, że gdyby dysponował informacją o wezwaniu przez organ do poddania się czynnościom z jego udziałem w sprawie, na pewno by się na nie stawił. Skarżący oświadczył, że jest osobą obecnie długotrwale bezrobotną i nie ma żadnego interesu w tym, aby ukrywać się przed jakimikolwiek organami administracji ani zatajać swojego majątku, gdyż takowego nie posiada. Skarżący chcę wziąć udział w przeprowadzeniu wywiadu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej do alimentacji oraz przystąpić do czynności złożenia przed urzędem oświadczenia majątkowego. Obecnie jest bez pracy, a tym samym bez stałego źródła dochodu, stąd zaległości w płatnościach roszczeń alimentacyjnych. Wobec powyższego i niemożności zaspokojenia własnych podstawowych potrzeb bytowych nie jest w stanie łożyć na utrzymanie syna poprzez zapłatę alimentów. Nigdy jednak świadomie nie odcinał się od zobowiązań, dlatego trudno mówić o uchylaniu się od płatności, jako czynności świadomej. Skarżący jeżeli nie płacił alimentów, to zawsze był do tego zmuszony nie z własnej winy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy nie jest oparta na tzw. uznaniu administracyjnym. Jak bowiem wynika z tego przepisu, w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego - organ właściwy dłużnika ma obowiązek wszcząć postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w przypadku wystąpienia sytuacji, o których mowa w pkt 1 ust. 3 art. 5 ustawy i braku wystąpienia przeszkody z art. 5 ust. 3a ustawy organ właściwy dłużnika jest obowiązany do wydania decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Zgodzić należało się też z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie zarówno wezwanie z dnia [...] marca 2013 r. zobowiązujące P. R. do zgłoszenia się celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, jak i zawiadomienie z dnia 20 marca 2013 r. o wszczęciu postępowania o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych zostały odebrane poprzez dorosłych domowników skarżącego – odpowiednio matkę R. R. i brata M. R., czego nie kwestionuje P. R.. Wbrew temu co twierdzi skarżący doręczenie powyższych pism w trybie tzw. doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 Kpa było skuteczne. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie reprezentuje pogląd, że jeżeli dorosły domownik, o którym mowa w art. 43 Kpa nie odmawia przyjęcia od doręczyciela przesyłki, której nie jest adresatem, to wówczas oznacza to, że podjął się oddania przesyłki adresatowi (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594). Podjęcie się przez dorosłego domownika doręczenia przesyłki adresatowi nie musi być bowiem potwierdzone na piśmie, ponieważ obowiązek taki nie wynika z obowiązujących uregulowań prawnych (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 192/07, LEX nr 494066). Sąd nie podziela jednak stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i Prezydenta [...], że użyte w przepisie art. 5 ust. 3 pkt 1 przesłanki "uniemożliwiania" przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego lub "odmowy" złożenia oświadczenia majątkowego odnoszą się do sytuacji braku stawienia się przez dłużnika alimentacyjnego na wezwanie organu o przybycie w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego, w przypadku gdy wezwanie to odebrał dorosły domownik skarżącego, a nie skarżący osobiście. Zdaniem Sądu, przesłanki określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy należy odnosić do określonych działań (zachowań) dłużnika alimentacyjnego, nacechowanych jego ewidentnie złą wolą, negatywnym nastawieniem do organu. Jeżeli chodzi o przesłankę "uniemożliwiania" w grę może wchodzić np. stała i niczym nieuzasadniona nieobecność dłużnika w miejscu zamieszkania, skutkująca koniecznością wyznaczania przez pracownika organu kilku terminów celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, powoływanie się przez dłużnika na niczym nieuzasadnione przeszkody uniemożliwiające w wyznaczonych terminach przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub złożenie oświadczenia majątkowego, czy podawanie nieprawdziwego adresu do korespondencji. Tego rodzaju zachowanie dłużnika nie dotyczy zatem sytuacji spowodowanych czynnikami zewnętrznymi, niezależnymi od dłużnika. "Odmowa", o której mowa wyżej ma zaś miejsce wtedy, gdy dłużnik w sposób świadomy i wyraźny zakomunikował organowi, że nie wyraża zgody na złożenie oświadczenia o stanie majątkowym. W ocenie Sądu, fakt jednokrotnego nie stawienia się przez skarżącego na wezwanie organu, w sytuacji odbioru tegoż wezwania przez dorosłego domownika, a nie samego skarżącego nie mógł być potraktowany jako ewidentnie zła wola P. R., przejawiająca się brakiem współdziałania dłużnika w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, czy też odmową złożenia oświadczenia majątkowego. Z treści odwołania i skargi wynika, że skarżący ma problemy rodzinne i pozostaje w chłodnych relacjach z matką i bratem (co wynika z długotrwałego pozostawania skarżącego bez pracy i braku partycypowania w kosztach utrzymania mieszkania). Skarżący wskazał też, że kierowane do niego wezwanie jak i zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało mu przekazane przez domowników z niewiadomych dla niego przyczyn. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że faktem jest, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy po otrzymaniu wniosku o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego organ właściwy dłużnika jest zobowiązany do przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej oraz odebrania od niego oświadczenia majątkowego. Organ właściwy dłużnika może wystąpić do kierownika ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji, o których mowa wyżej, dotyczących dłużnika alimentacyjnego, jeżeli w posiadaniu kierownika ośrodka znajduje się rodzinny wywiad środowiskowy dotyczący tego dłużnika, przeprowadzony na podstawie przepisów o pomocy społecznej, nie wcześniej niż trzy miesiące od dnia wystąpienia o udzielenie informacji. Uszło jednak uwadze SKO w [...] i Prezydenta [...], że zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, wzór kwestionariusza wywiadu alimentacyjnego przeprowadzanego u dłużnika alimentacyjnego, a także wzór oświadczenia majątkowego dłużnika alimentacyjnego, uwzględniając potrzebę podjęcia przez organ właściwy dłużnika określonych w ustawie działań zmierzających do poprawy egzekucji alimentów. Z przepisu tego wynika w sposób wyraźny, że wywiad alimentacyjny (podobnie jak rodzinny wywiad środowiskowy) przeprowadza się u dłużnika alimentacyjnego, a nie w siedzibie organu. Specyfika tego dowodu wiąże się bowiem nie tylko z odnotowaniem przez pracownika organu przeprowadzającego wywiad pewnych faktów podawanych przez dłużnika odnośnie jego sytuacji osobistej, ale też dokonaniem pewnych spostrzeżeń w miejscu zamieszkania dłużnika i odnotowaniu ich w formie uwag, mogących wpłynąć na skuteczność prowadzonej przez komornika egzekucji alimentów (art. 5 ust. 1 ustawy). Wobec tego wzywanie skarżącego, aby stawił się w siedzibie organu celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego było niezgodne z powołanym wyżej przepisem prawa. Z opisanych wyżej względów Sąd uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki do wszczęcia wobec P. R. postępowania o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W tej sytuacji zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, że Prezydent [...] w dniu [...] marca 2013 r. zawiadomił P. R. o wszczęciu postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy i z tą data nastąpiło wszczęcie tegoż postępowania z urzędu, organ pierwszej instancji – mając na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną – wyda w sprawie decyzję na podstawie art. 105 § 1 Kpa o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o uznanie P. R. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Organ będzie miał na uwadze, że umorzenie postępowania administracyjnego, zainicjowanego zawiadomieniem z dnia [...] marca 2013 r. nie zwalnia organu właściwego dłużnika od podejmowania w stosunku do P. R. jako dłużnika alimentacyjnego działań, o których mowa w art. 4 ustawy, jeżeli nadal aktualny będzie wniosek organu właściwego wierzyciela o podjęcie działań w stosunku do dłużnika alimentacyjnego, o którym mowa w art. 3 ust. 5 ustawy. Organ będzie miał jednak na uwadze, że wywiad alimentacyjny należy przeprowadzić u dłużnika. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.