II SA/Wr 275/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia[...] . nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że odwołanie R. K., reprezentowanego przez pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej "o odmowie wykonania nakazu zobowiązującego K. P. M. S.A. Oddział H. M. "G." w G. do przywrócenia stosunków wodnych do stanu pierwotnego" zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium wyjaśniło, że opisana powyżej decyzja Prezydenta Miasta G., wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek R. K., doręczona została wnioskodawcy za pokwitowaniem w dniu 19 stycznia 2011r., przy czym – jak wynika z potwierdzenia odbioru – odbiór decyzji pokwitowała żona R.K. Następnie organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia odwołania stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia ogłoszenia stronie. O terminie wniesienia odwołania strona została w decyzji prawidłowo pouczona. W przedmiotowej sprawie termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 2 lutego 2011 r., zaś strona, reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata M.L. (pełnomocnictwo bez daty dołączone do odwołania), sporządziła odwołanie w dniu 2 lutego 2011 r. i nadała w placówce pocztowej w dniu 3 lutego 2011 r., uchybiając tym samym ustawowemu terminowi przewidzianemu do jego wniesienia, zatem uznać należy, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu warunkującego jego rozpoznanie. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że z treści wskazanych powyżej przepisów wynika, iż warunkiem skuteczności wniesionego odwołania jest zachowanie 14-dniowego terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Przekroczenie określonego ustawą terminu skutkuje bezskutecznością czynności procesowej strony i w konsekwencji wyklucza rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy. W związku z tym – zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez działającego imieniem R. K. pełnomocnika. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionował R.K., zastępowany przez pełnomocnika – adw. M.L. z Kancelarii Prawnej K. i Partnerzy Spółka Partnerska Adwokatów i Radców Prawnych w L. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącego wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane "z naruszeniem interesu prawnego skarżącego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego". Jednocześnie pełnomocnik R. K. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 129 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, iż odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [....] r. odmawiającej wykonania nakazu zobowiązującego K. "P. M." S.A. Oddział H. M. "G." w G. do przywrócenia stosunków wodnych do stanu pierwotnego zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 kpa. Powołując się na ten zarzut pełnomocnik R.K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podała, że sprawa odwołania od opisywanej wcześniej decyzji Prezydenta Miasta G. została jej zlecona przez R.K. w dniu [...] r. R.K. oświadczył, że przedmiotową decyzję otrzymał w dniu [...]r. i taką datę doręczenia przyjął pełnomocnik. Stosownie do niej termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 3 lutego 2011r. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik wyjaśniła m.in., że z akt sprawy wynika iż decyzję odebrała żona skarżącego, co wprawdzie wg treści art. 43 k.p.a jest równoznaczne z doręczeniem adresatowi, jednakże de facto jest to doręczenie zastępcze i zdaniem skarżącego nie ponosi on wyłącznej winy za uchybienie terminu przewidzianego do wniesienia odwołania, na skutek błędnie podanej daty przyjęcia pisma przez dorosłego domownika (żonę) i nie powinien ponosić ujemnych skutków uchybienia terminu. Zdaniem skarżącego wątpliwości co do daty otrzymania pisma - decyzji Prezydenta Miasta G., gdyż nadal podtrzymuje iż otrzymał ją w dniu 20 stycznia 2011 r., winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego w celu zabezpieczenia jego słusznego interesu w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wskazała, że sprawa o wydanie przedmiotowego nakazu wobec K. P.M. S.A. jest dla skarżącego sprawą dotyczącą egzystencji jego i rodziny i wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego. Działania Spółki spowodowały bowiem, że skarżący i rodzina żyją w warunkach zagrażających ich zdrowiu ze względu na podtapianie i zalewanie budynków i gruntów. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w uzupełnieniu, że w przedmiotowej sprawie termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 2 lutego 2011 r., zaś strona, reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata M. L. (pełnomocnictwo bez daty dołączone do odwołania), sporządziła odwołanie w dniu [...]r. i nadała w placówce pocztowej w dniu [...] r., uchybiając tym samym ustawowemu terminowi przewidzianemu do jego wniesienia. Z powyższych dat wynika zatem, iż prawidłowy termin złożenia odwołania był pełnomocnikowi skarżącego znany. Odwołanie zostało sporządzone bowiem w dniu 2 lutego 2011 r., tj. w ostatnim dniu 14 - dniowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Profesjonalny pełnomocnik uchybił natomiast temu terminowi poprzez nadanie odwołania w placówce pocztowej w dniu 3 lutego 2011 r., co wskazuje data stempla pocztowego, jak również pełnomocnik w złożonej skardze. W ocenie Kolegium, wbrew sugestiom pełnomocnika skarżącego, nie jest dopuszczalne obliczenie terminu do złożenia odwołania w sposób zaprezentowany w skardze (od daty przekazania skarżącemu decyzji przez żonę). W świetle cyt. przepisu art. 43 k.p.a. doręczenie decyzji stronie uważa się za dokonane z dniem doręczenia, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania pisma (decyzji) adresatowi, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone orzeczenie ma charakter procesowy, i zostało wydane na podstawie przepisu art. 134 kpa, z którego wynika m.in., że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnymi zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie postępowania możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwe instancyjnie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot tzn. spełniający kryteria określone w art. 28 kpa jest zachowanie przy czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustanie – od dnia jej ogłoszenia stronie). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 kpa: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania – stosownie do przywołanej powyżej reguły – jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie decyzji, będącej później przedmiotem odwołania. Skutkiem niezachowania terminu zastrzeżonego dla dokonania tej czynności jest jej bezskuteczność, z tym, że zaistnienie warunków określonych w art. 58 § 1 i § 2 kpa umożliwia przywrócenie terminu, a poprzez to uznanie odwołania za wniesione prawidłowo tzn. z zachowaniem terminu ustawowo zastrzeżonego. W procedurze administracyjnej czynności doręczenia są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny w sferze formalnej czy materialnej. Stosownie do powoływanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 43 (zdanie pierwsze) kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przyjęty w przywołanym przepisie tryb doręczenia pism adresatowi stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania determinuje jednocześnie sposób jego interpretacji. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Nie można również przyjąć jakiegokolwiek domniemania warunkującego możliwość zastosowania i uznanie skuteczności takiego sposobu doręczenia. Z treści art. 43 kpa wynika, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga zaistnienia łącznie trzech wskazanych w nim przesłanek, którymi są: wymóg czasowej nieobecności adresata w domu, "dorosłość" domownika przyjmującego przesyłkę (pismo) oraz podjęcie się przez niego oddania pisma adresatowi. W przedstawionym stanie prawnym art. 43 k.p.a. przewiduje doręczenie zastępcze, które dokonane prawidłowo jest równoznaczne w skutkach z doręczeniem do rąk adresata. To doręczenie zastępcze ma u podstaw założenie, że adresat ma możliwość zapoznania się z korespondencją tak doręczoną. To założenie jest o tyle zasadne, o ile są spełnione wszystkie ustawowe wymogi trybu doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. Zastępczy tryb doręczenia z art. 43 k.p.a. ma zastosowanie tylko w sytuacjach, w których dorosły domownik adresata odebrał korespondencję kierowaną do adresata. Wprost zgodnie z brzmieniem art. 43 k.p.a. doręczenie zastępcze będzie skuteczne tylko, wtedy kiedy korespondencję odbierze dorosły domownik adresata i tylko taki dorosły domownik adresata, który podejmie się oddać przesyłkę adresatowi. Skutku doręczenia z art. 43 k.p.a. nie powoduje samo doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi adresata. Brzmienie art. 43 k.p.a. wskazuje, że nie jest skuteczne doręczenie zastępcze do rąk dorosłego domownika, który odebrał przesyłkę i wprost nie podjął się oddać jej adresatowi bądź odebrał przesyłkę przy czym z dowodu doręczenia nie wynika czy podjął się oddać przesyłkę adresatowi. Brzmienie art. 43 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca nie założył, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi przez sam fakt jej odbioru. Przyjęcie założenia, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi przez sam fakt jej odbioru, nie ma podstaw w brzmieniu art. 43 k.p.a. Przy takim założeniu art. 43 k.p.a. nie wskazywałby tylko takiego dorosłego domownika adresata, który podjął się oddać przesyłkę adresatowi. Przy takim założeniu art. 43 k.p.a. formułowałby zasadę, że samo doręczenie korespondencji do rąk dorosłego domownika adresata jest równoznaczne ze zobowiązaniem się do oddania jej adresatowi i wyłączałby skuteczność doręczenia korespondencji dorosłemu domownikowi adresata tylko w sytuacjach, w których nie podjął się oddania przesyłki adresatowi. Treść art. 43 k.p.a. wskazuje, że samo doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi adresata nie daje podstaw domniemaniu, że taki domownik podjął się oddania przesyłki adresatowi. Doręczenie zastępcze z art. 43 k.p.a. nie opiera się na domniemaniu, że każdy dorosły domownik, który przyjmuje korespondencję kierowaną do adresata, tym samym podejmuje się oddania jej adresatowi. Wprost zgodnie z brzmieniem art. 43 k.p.a. zobowiązanie dorosłego domownika, który odbiera korespondencję kierowaną do adresata, do oddania korespondencji adresatowi ma wynikać z dowodu doręczenia (czy to w postaci adnotacji doręczyciela, czy samego dorosłego domownika odbierającego przesyłkę, czy z treści formularza dowodu doręczenia). Dopiero wówczas zstępcze doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi adresata spełnia wymogi z art. 43 k.p.a. i pozwala przyjąć domniemanie prawidłowego otrzymania korespondencji przez samego adresata z rąk dorosłego domownika. Przyjmując taką ocenę Sąd w składzie orzekającym podzielił prezentowany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych sposób interpretacji omawianego powyżej przepisu, zgodnie z którym, jeżeli na odwrocie poświadczenia odbioru pisma nie podkreślono, że doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi zaznaczając lub wskazując jednocześnie, że osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, to doręczenie nie spełnia wymogów z art. 40 § 1 ani z art. 43 kpa. (np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r., sygn. akt II GSK 315/06, Lex nr 321253; wyrok NSA z dnia 25 września 2009r, sygn. akt II FSK 680/08, Lex nr 544740; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Go 738/09, Lex nr 531570; w Lublinie z dnia 7 października 2009r., sygn. akt I SA/Lu 239/09, Lex nr 5733863 i z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I SA/Lu 201/08, Lex nr 513146). Sąd orzekający nie podziela natomiast poglądu przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009r. (sygn. akt II GSK 208/09, ONSA i WSA nr 2/2011) uznając, że ani treść przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. – Prawo pocztowe (tj. Dz.U. z 2008r., Nr 189, poz. 1159), ani treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz. 34 z późn. zm.) nie mogą korygować przepisów ustawy – kodeks postępowania administracyjnego ani stanowić wyznacznika sposobu ich interpretacji. W opisanych wcześniej okolicznościach prawnych istotne jest, że na znajdującym się w materiale sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru opisywanej wcześniej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. widnieje wprawdzie podpis osoby odbierającej pismo ze wskazaniem jej relacji z adresatem i jest to niewątpliwie dorosły domownik, brak jest natomiast wymaganej adnotacji o tym, że osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Niezachowanie tego wymogu wyłącza możliwość uznania, że pismo (przedmiotowa decyzja) zostało w dniu wskazanym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (tj. w dniu 19 stycznia 2011r.) skutecznie doręczone adresatowi, który został oznaczony w sposób – zdaniem Sądu – nieprawidłowy jako R. K., a w konsekwencji, że w dniu 20 stycznia 2011r. rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G., wcześniej opisywanej. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez R.K., a zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że ocenie dokonywanej w sprawie nie mogła być poddana decyzja opisana w uzasadnieniu skargi, bowiem w sprawie, w której została wydana – na obecnym etapie postępowania – nie został wyczerpany tok instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien w toku dalszych czynności procesowych uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku.