I SA/Wa 2435/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi [...] SA w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 12 listopada 2008 r. uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę W. prawa własności zabudowanych nieruchomości położonych w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], z wyłączeniem sprzedanych przed 27 maja 1990 r. lokali w budynkach położonych na tych działkach oraz urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 49 K.c. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] powołując się na treść przepisu art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej jako p.w.s.t. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące komunalizacji, między innymi nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] organ stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę W. m.in. przedmiotowych działek nr [...]. Od decyzji Wojewody [...] P. S. A. w W. wniosły odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na nie wyjaśnienie i nie udokumentowanie stanu faktycznego i prawnego spornego mienia na dzień 27 maja 1990 r. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] nr [...], dotyczącą tylko działek nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia ich nabycia z mocy prawa przez gminę W. Od decyzji tej Burmistrz Miasta i Gminy W. wniósł odwołanie twierdząc, że wywody organu pierwszej instancji co do możliwości uznania, iż sporne działki pozostawały w dacie 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. nie są przekonywujące. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] uchyliła kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji nr 2 i ponownie przekazała sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r. SA/Wa 424/09 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. W następstwie wydanego wyroku Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uwzględniając wytyczne sądu po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę W. działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że po dacie 27 maja 1990 r., istniała działka nr [...], a nie wydzielone z niej po tej dacie działki nr [...]. Na skutek skargi P. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 686/10 uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że nie jest wyłączona możliwość skomunalizowania części nieruchomości istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. z uwzględnieniem aktualnych oznaczeń ewidencyjnych tych części. Zaznaczył również, że przedmiotem postępowania administracyjnego może być wyłącznie ocena zasadności pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia dotyczącego działek nr [...], gdyż taki był zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia, ujętego w kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. W następstwie wydanego wyroku Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując po raz kolejny odwołanie Burmistrza Miasta i Gminy W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., wskazała, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wynika, że najwcześniejszą intencją organu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie problemu ewentualnej komunalizacji tej części istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...], jaką stanowią wydzielone z niej po tej dacie działki nr [...], które Wojewoda [...] skomunalizował swoją decyzją z [...] maja 2005 r. nr [...]. Następnie powyższa decyzja organu pierwszej instancji z dnia 9 maja 2005 r. została, w wyniku odwołania P. S.A., uchylona decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2006 nr [...] z uwagi na konieczność uprzedniego wyjaśnienia stanu spornego mienia z dnia 27 maja 1990 r. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] w dniu [...] października wydał dwie decyzje pierwszą nr [...] o skomunalizowaniu z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz gminy W. działek nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] z uwagi na konieczność uprzedniego wyjaśnienia stanu spornego mienia, istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., oraz drugą decyzję nr [...], z tej samej daty o odmowie stwierdzenia nabycia przez gminę działek nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że aktualnie prowadzone postępowanie dotyczy kwestii rozstrzygniętej w drugiej decyzji z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. W decyzji tej organ pierwszej instancji odmawiając skomunalizowania z mocy prawa działek nr [...] uznał, że P. uzyskały do tego mienia tytuł w postaci zarządu bezpośrednio z przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 97 poz. 568) (dalej jako Rozporządzenie) i dlatego odmówił ich skomunalizowania w trybie art. 5 ust. 1 p.w.s.t. Organ odwoławczy wskazał również, że Burmistrz W. w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] nr [...] stwierdził, że nie są przekonywujące wywody organu pierwszej instancji co do uzyskania przez P. tytułu prawnego do spornego mienia w sposób podany w uzasadnieniu decyzji Wojewody i, że z przepisów Rozporządzenia, nie wynika dla P. żaden tytuł prawny do przedmiotowych działek. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że odwołanie Burmistrza W. jest zasadne. Organ odwoławczy zauważył, że zarówno wydzielenie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne - w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak P. przekazywanych im nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 30, poz. 127) – dalej jako u.g.g., a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź wcześniejszymi decyzjami władz państwowych wydanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47 poz. 354), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r. nr 47 poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. nr 67 poz. 332 ze zm.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że z przepisu art. 38 ust. 2 u.g.g. wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Ponadto wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych. Organ podkreślił również, że z art. 3 i art. 6 u.g.g. wynika że państwowe grunty nie oddane wówczas w zarząd innym niż państwo państwowym osobom prawnym, pozostawały w zarządzie terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła również, że od samego początku swojego istnienia P. było zobowiązane do ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w Rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r., o wpisywaniu ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. nr 81 poz. 714). Wcześniej mienie to należało zinwentaryzować oraz wycenić stosownie do treści przepisu art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do Spółki. Organ odwoławczy podkreślił, że Spółka mimo wezwań nie udokumentowała tej okoliczności. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej powyższe okoliczności wyraźnie wskazują na brak podstaw do uznania, że przedsiębiorstwo P. uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornego mienia. Tytuł ten nie wynika bezpośrednio z rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., ani z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, gdyż nie dotyczy on art. 5 ust. 1, jak również z przepisów regulujących status prawny tego Przedsiębiorstwa, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Organ odwoławczy podkreślił, że przekazywanie przedsiębiorstwom państwowym prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego), stanowiących nieruchomości było zawsze sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie od tego kiedy faktycznie przez przedsiębiorstwo PKP zostało objęte. Prawo własności Skarbu Państwa w odniesieniu do spornego mienia wynika z postanowienia Sądu Powiatowego dla Miasta K. z dnia [...] czerwca 1957 r. sygn. akt [...]. Jako bezsporne organ drugiej instancji uznał również to, że przedmiotowe mienie faktycznie było wykorzystywane także przy eksploatacji sieci kolejowej, jednakże okoliczność ta nie zmienia stanu prawnego nieruchomości. Ewentualne roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego np. dotyczące poszczególnych składników znajdujących się na skomunalizowanych nieruchomościach, kieruje ustawodawca do postępowania przed sądem powszechnym (art. 19 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Reasumując, ponieważ sporne mienie państwowe stanowiące działki nr nr [...] nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i należało wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to jako położone wówczas na obszarze gminy W. stało się z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t, mieniem komunalnym tej gminy. Powyższe nie uniemożliwia gminie W. domagania się od organu pierwszej instancji podjęcia z urzędu kolejnych decyzji, dotyczących nie skomunalizowanych dotąd pozostałych części działki nr [...] istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. Mając na uwadze powyższe Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę W. prawa własności zabudowanych nieruchomości położonych w jednostce ewidencyjnej W., w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], z wyłączeniem sprzedanych przed 27 maja 1990 r. lokali w budynkach położonych na tych działkach oraz urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 49 k.c. Na powyższą decyzję P. S. A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strony zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie: a) art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP jest inwentaryzacja i wycena mienia, a nie fakt uprzedniego "zarządzania nim przez Ministerstwo Komunikacji", b) art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. p.w.s.t. w związku z art. 6 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej - polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; - w związku z art. 6 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; - błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; - błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej, c) art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. p.w.s.t., polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, d) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. p.w.s.t. polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy, nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego, e) niezastosowanie przepisu art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84 poz. 948) (dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść sąd powinien zrekonstruować i zastosować; f) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: ustawa o PKP), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) polegające na jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a tej ewentualnej podstawy nabycia przez P. prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał, Przedmiotowa decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, a to: g) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej - w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy przed wejściem w życie Rozporządzenia o PKP linie kolejowe były w zarządzie Ministra Komunikacji, oraz czy grunty "pozostawały w dyspozycji" PKP w dniu wejścia w życie ustawy o PKP jak również czy były "w jego użytkowaniu" na podstawie art. 80 u.g.g.i zatrzymanie się na analizie przesłanek należenia gruntu do PKP na mocy art. 6 u.g.g., jak również błędnej wykładni Rozporządzenia o PKP i ciężarze dowodu (który spoczywa w całości na organie), co doprowadziło do sprzecznego z ustawą wymogu legitymowania się przez PKP zindywidualizowanym w postaci decyzji tytułem prawnym, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodów istotnych w sprawie okoliczności, na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania. h) art. 75 k.p.a. w związku z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez PKP tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi. W obszernym uzasadnieniu skargi P. S.A. wskazała, że zakwestionowała stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarżąca zauważyła, że wbrew stanowisku organów ust. 1 i ust. 2 art. 38 u.g.g. nie stanowią całości, ale są odrębnymi autonomicznymi normami. Pierwszy ustęp stanowi, że grunty wydzielone lub nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne pozostają w ich zarządzie, ale wydzielenie i nabycie mogło mieć miejsce zarówno w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu w zarząd na postawie ust. 2, jak i w przypadku jakiegokolwiek innego nabycia prawa do gruntu na podstawie choćby Rozporządzenia o PKP. Jako całkowicie błędną skarżący uznał interpretację organu, że każda jednostka organizacyjna – także ta, która posiadała już zarząd z mocy prawa, miała obowiązek na gruncie art. 38 ust. 2 u.g.g. do wystąpienia o wydanie decyzji przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Skoro takie prawo już się posiada z mocy prawa na podstawie rozporządzenia o PKP, to nie można wystąpić o jego ustanowienie. Skarżąca podkreśliła również, że nabycie tytułu prawnego przez P. na podstawie art. 4 Rozporządzenia o PKP miało miejsce z mocy prawa i kwestie inwentaryzacji, wyceny i ewidencjonowania są całkowicie irrelewantne z punktu widzenia przejścia tytułu również dlatego, że miały miejsce po fakcie tego przejścia. Zatem brak dokumentów po stronie P. w zakresie inwentaryzacji czy ewidencji nie zwalnia organu z ustalenia zajścia wobec przedmiotowych gruntów podstawowej przesłanki, jaką jest pozostawanie linii kolejowej w zarządzie Ministerstwa Komunikacji w dacie wejścia w życie rozporządzenia. Skarżący podważył również ustalenia zawarte w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która uznała, że, aby przeciwdziałać komunalizacji do zindywidualizowanej geodezyjne nieruchomości, po stronie P. konieczny jest tytuł prawnorzeczowy. Skarżący podkreślił, że takie wnioskowanie prowadzi do uznania, że Traktat Wersalski nie zdołał wywrzeć skutków prawnych, co do których istniała pewność, bowiem nie wymieniał on ani jednej nieruchomości z oznaczenia geodezyjnego, co oznacza, że Rzeczypospolita Polska nie posiadała zindywidualizowanego tytułu prawnego do poszczególnych nieruchomości i jej właścicielem jest nadal monarchia austro-węgierska. Skarżący zauważył również, że jeśli przyjmuje się, że Rzeczpospolita stała się właścicielem nieruchomości tylko na tej podstawie, iż Traktat Wersalski ustalił jej granice, to trudno przyjąć, że takiego skutku nie ma norma, z której wynika, iż w użytkowaniu i zarządzie powierniczym znajdują się nieruchomości przeznaczone do użytku kolei. Spółka zaznaczyła, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie była w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej od 1919 roku, nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiejkolwiek innej jednostki organizacyjnej, a poprzedniczki prawne skarżącej nigdy nie utraciły zdolności do bycia posiadaczem. Zatem nie można uznać, że wejście w życie art. 6 u.g.g. cokolwiek zmieniło w zakresie stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem skarżącej organy administracyjne nie wykazały, aby kiedykolwiek od roku 1919 przedmiotowa nieruchomość została przekazana we władanie jakiegokolwiek terenowego organu stopnia podstawowego. Skarżący uważa również, że nie jest prawdą, iż jedynie tytuł prawny po stronie P. mógłby wyłączyć komunizację. W przedmiotowej sprawie nikt nie ustalał, czy nieruchomość należała do terenowego organu stopnia podstawowego. Ponadto nie można z góry przyjmować, iż ustalenie, że P. nie ma tytułu w specyficznym pozaustawowym znaczeniu powoduje, że nieruchomość należy do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego. Za nieprawdziwe uznał skarżący stwierdzenie, że prawo zarządu do nieruchomości na dzień wejścia w życie przepisów komunalizacyjnych można ustalać tylko na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Jego zdaniem istnieje wiele przykładów tytułów prawno -rzeczowych, których nie przewidywała u.g.g. Podczas jej obowiązywania w wielu miejscach w Polsce, tytuł prawno rzeczowy wynikał ze Zwodu Zakonów i specyficznych uprawnień w nim przewidzianych, ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, prawa wodnego i szeregu rozmaitych innych ustaw i każdy z tych tytułów powodował wykluczenie z komunalizacji mimo, iż niektóre z podstaw prawnych już nie obowiązywały od wielu lat. Nie jest bowiem tak, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. stanowi - własnością gminy jest wszystko co nie zostało oddane w zarząd lub użytkowanie. Skarżący zaznaczył również, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie sięgnęła do przepisu art. 80 u.g.g. w pierwotnym brzmieniu, zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Organy nie ustalają zatem czy nieruchomość w 1985 roku była w użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego P. A przecież w inny sposób, niż cofając się aż do roku 1919, nie da się ustalić, do kogo nieruchomość należała w roku 1990 i czy był to terenowy organ administracji stopnia podstawowego. Dla swoich twierdzeń skarżący powołał się również na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się zarzutów skargi, organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego w przedmiotowej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r., gdyż dotyczą one stanu prawnego istniejącego po dniu 27 maja 1990 r. Natomiast w treści art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe ustawodawca ustalił, że PKP gospodarując wydzielonym i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę. Wydzielenie i obejmowanie przez państwowe osoby prawne, w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. P., przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 u.g.g., a wcześniej użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz.159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 47 poz. 354), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r. nr 47 poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. z 1958 r. nr 67 poz. 332 ze zm.). Kolegium zaznaczyło, że z przepisu art. 38 ust. 2 u.g.g. wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji t.o.a.p. stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości, - i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych. Jednocześnie z art. 3 i art. 6 u.g.g. wynika że państwowe grunty nie oddane wówczas w zarząd innym państwowym osobom prawnym, pozostawały w zarządzie terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ odwoławczy wskazał również, że od samego początku swojego istnienia P. miało nadto obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz.U. nr 81 poz. 714). Wcześniej mienie to należało zinwentaryzować oraz wycenić (art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. - Dz.U. z 1948 r. nr 43 poz. 312). Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do skarżącej. Mimo wezwań skarżąca tej okoliczności nie udokumentowała, także w skardze. Tym samym zdaniem organu niezasadne są wszystkie zarzuty skargi w tym zarzut niewłaściwej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. Reasumując organ wskazał, że w stosunku do spornego mienia stanowiącego działki nr [...], skarżąca nie wykazała by przed dniem 27 maja 1990 r. uzyskała do niego w prawem przepisanym trybie, tytuł prawny i jednocześnie było ono położone wówczas na terenie gminy W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2011 r., jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t.. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę dla wydania przez organ drugiej instancji decyzji komunalizacyjnej stanowił przepis art. 5 ust. 1 p.w.s.t., który stanowił, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23.02.2010 r., sygn. akt I OSK 593/09 Lex nr 595433, wyrok WSA z 7.12.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Powyższe oznacza również, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Tym samym wydana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie przez organy orzekające w sprawie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P. było jedynie władztwem faktycznym. Podkreślenia wymaga to, że ustalenie stanu prawnego spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. W ocenie sądu powoływanie się przez skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34 lit. a) ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia, stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), skomunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 p.w.s.t., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34 lit. a) dla procesu komunalizacji – jak wskazała sama skarżąca w złożonej skardze - wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34 lit. a) - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34 lit. a) nie dotyczy natomiast nie zakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa – wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji - zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu przedsiębiorstwa. Strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zaznaczyć również należy, że nie można wywieść istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu przedmiotową nieruchomością z decyzji Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia [...] lutego 1989 r. o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością obejmującej działkę nr [...]. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05 (Lex nr 500673), że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. - o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), ani u.g.g. nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia, automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu (por. także wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1200/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innych dokumentów potwierdzających istnienie w dacie komunalizacji działki nr 1752 prawa zarządu tą nieruchomością, strona nie przedstawiła. Zgodzić się należy z Krajową Komisją Uwłaszczeniową, że zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej w postaci eksploatacji sieci kolejowej, nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas u.g.g., jak trafnie podniosła Komisja, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony i sformalizowany sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Brak tytułu prawnego dla P. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 p.w.s.t. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia przez organy art. 5 ust. 1 p.w.s.t, poprzez wadliwe uznanie, że działka nr [...] należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji, uznać należy za chybiony. Nadmienić wypada, że od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej przedsiębiorstwa państwowego P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy podmiot ten legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie przedsiębiorstwa tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach: z 30.09.2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09 (Lex nr 745064), z 18.06.2008 r. sygn. akt I OSK 942/07 (Lex nr 490835), I OSK 940/07 (Lex nr 490137), I OSK 941/07 (Lex nr 490134), z 27.06.2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07 (Lex nr 490145), z 18.12.2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06 (Lex nr 939292). Nie można zatem prawa zarządu P. wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa P. służy prawo zarządu. Z tego też względu nie kreuje również prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę w skardze art. 16 ust. 2 u.g.g. Tym samym za chybiony uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu przez organy orzekające w sprawie. Udowodnienie prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości wymagało potwierdzenia powyższej okoliczności dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g., z którego wynikałby dla P. określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). Istnienie takich dokumentów nie zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności dokumenty wskazujące na istnienie zarządu (użytkowania) nie zostały przedstawione przez skarżącego. Przy czym, wbrew temu co twierdzi skarżący, wymóg legitymowania się dokumentem, o którym mowa w ww. przepisie, potwierdzającym prawo zarządu, nie oznacza hołdowaniu przez organy legalnej teorii dowodowej. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych przyczyn poglądy przedstawione w skardze należy uznać za nieprawidłowe, a orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, przywołane na ich potwierdzenie, jest znane składowi orzekającemu, który uznał wyrażony w nim pogląd za odosobniony na tle utrwalonego orzecznictwa, które podziela. Nie można także uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tymczasem przedsiębiorstwo państwowe P. nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało ujęte. Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia art. 87 u.g.g., poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy jest o tyle nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia zarządu P. przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego skarżący nie uczynił. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że strona nie dysponuje decyzją o przekazaniu mu w tym trybie gruntu. Nie ma jej też organ prowadzący ewidencję gruntów, mimo że przepisy art. 22 i art. 23 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nakładają na organy i osoby władające gruntem obowiązek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych, w tym i złożenie ostatecznych decyzji administracyjnych, z których zmiany te wynikają, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę, sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowody wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy, a swoje stanowisko w sposób właściwie uzasadniły. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.