I SA/Wa 2449/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. P. i J. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gruntu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2009 r. J. L. i M. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] o przekazaniu na rzecz A. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w L. przy ul. [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda [..] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L., wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawców (art. 28 k.p.a.). Decyzja ta została doręczona również Stowarzyszeniu "[...]". Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podnosząc m.in., iż organ wojewódzki winien rozstrzygnąć sprawę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w drodze postanowienia - wydanego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Wskazał, że w przypadku, gdy orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, adresatami takiej decyzji są wyłącznie wnioskodawcy. Wystąpienie zaś organizacji społecznej mogłoby być w takim wypadku rozpatrywane wyłącznie jako żądanie wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia 1984 r., a następnie postanowieniem z dnia [..] listopada 2009 r. nr [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w tym postępowaniu. Od decyzji tej J. L. i M. P. złożyli odwołania, a Stowarzyszenie [...] wniosło zażalenie na postanowienie Wojewody. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił wymienione postanowienie Wojewody [...] oraz odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. Jednocześnie, w tej samej dacie, tj. [...] lipca 2010 r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Organ wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie lub trwały zarząd nie stanowi przeszkody do zwrotu tej nieruchomości - w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 138 ust. 1 ustawy). Zdaniem Ministra, jako że decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie lub trwały zarząd pozostaje bez wpływu na sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którym służyłoby roszczenie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następca prawny nie jest legitymowany, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do wszczęcia postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji administracyjnej w przedmiocie oddania w użytkowanie osobie trzeciej gruntu, którego własność utracił. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. L. i M. P. zarzucając jej naruszenie: art. 7, 11, 28 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. a także art. 34 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi zaakcentowali, iż do dnia wydania zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury nie rozpatrzył zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania prowadzonego z wniosku skarżących w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 8 marca 2011 r. uczestnik postępowania – [...] Agencja [..] wnosiła o oddalenie skargi prezentując stanowisko zbieżne z prezentowanym przez organ. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 marca 2011 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że J. L. wystąpiła w miesiącu styczniu 2011 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z dnia [..] listopada 1954 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1781/10 zaskarżoną decyzję uznał, że podniesiona na rozprawie okoliczność ma znaczenie w sprawie. Sąd stwierdził, że zarówno decyzja Ministra Infrastruktury nr [...], jak i postanowienie nr [...] wydane zostały w tej samej dacie, tj. w dniu [...] lipca 2010 r. i dlatego należało uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana przedwcześnie, czym organ naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1422/11 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie tej z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wystąpiły osoby, które zarówno w dacie składania wniosku, jak i w dacie orzekania, nie legitymowały się żadnym prawem do gruntu, będącego przedmiotem decyzji objętej wnioskiem. Brak było w tej sytuacji podstaw do inicjowania żądanego postępowania. NSA wskazał również, iż okoliczność, że w miesiącu styczniu 2011 r. (a zatem po upływie pół roku od dnia wydania zaskarżonej decyzji) J. L. i M. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie miało w tym przypadku żadnego znaczenia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd ocenia ją bowiem według stanu istniejącego w dacie orzekania przez organ. NSA podkreślił, że toczące się przed organami administracji postępowanie odnosiło się wyłącznie do badania kwestii formalnych, warunkujących podstawę wszczęcia takiego postępowania z wniosku J. L. i M. P. Z uwagi zaś na fakt, że postępowanie to nie zostało w ogóle wszczęte, nie było też możliwe rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do udziału w nim organizacji [...]. Z tej przyczyny Minister wniosek organizacji społecznej zinterpretował jako sygnał do rozważenia możliwości wszczęcia takiego postępowania z urzędu, a ponieważ nie znalazł uzasadnionej do tego przyczyny, dał temu wyraz w treści postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji ponownie oceni, czy zaskarżona decyzja była legalna, mając na uwadze stan faktyczny, w jakim została ona wydana oraz rozważy, czy fakt wydania - w dacie orzekania o wniosku J. L. i M. P. - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu w związku z wnioskiem Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie, która miała być zainicjowana wnioskiem w/w osób, istotnie naruszało prawo tak, że uzasadnione było uchylenie wspomnianej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Z tego względu podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazania wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający niniejszą skargę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1422/11. Zgodnie bowiem z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, który w pełni podziela ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, za prawidłowe uznać należało ustalenia organów, co do braku interesu prawnego skarżących we wszczęciu postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11; orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym to, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy tylko faktyczny decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się strona, wydana została na podstawie ustawy a dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, tereny państwowe mogą być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Skarżący, jak wskazał to zresztą Naczelny Sąd Administracyjny, ani w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie terenu, ani w dacie wydania decyzji przez organ nie legitymowali się tytułem prawnym do gruntu będącego przedmiotem decyzji objętej wnioskiem. Stąd, trafnie organy przyjęły, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, który stanowi niezbędny element do zainicjowania w tej sprawie postępowania nieważnościowego. Nadto, ten interes prawny nie może być wywodzony w niniejszej sprawie z samego faktu wystąpienia – po pół roku od wydania zaskarżonej decyzji – z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1954 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem kontrola decyzji obejmuje stan prawny z dnia orzekania przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, za niezasadny uznał również zarzut dotyczący nierozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia [...], albowiem jak wynika z akt sprawy, zażalenie to zostało rozpatrzone i postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Infrastruktury uchylił postanowienie Wojewody [..] z dnia [...] listopada 2009 r. i jednocześnie odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1984 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister nie miał innej możliwości, jak tylko potraktować ten wniosek jako żądanie zainicjowania wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. W sytuacji bowiem, gdy postępowanie z wniosku skarżących nie zostało wszczęte, nie toczyło się postępowanie nieważnościowe, a zatem nie można było rozpatrywać wniosku jako wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wydane zaś przez Ministra postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. uchylające postanowienie Wojewody [...] i odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, w żaden sposób nie wpływa na wynik niniejszej sprawy. Tym samym, również okoliczność, iż postanowienie to wydane zostało w tym samym dniu, co zaskarżona decyzja, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.