I SA/Wa 2464/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. i K. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących J. W. i K. W. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących J. W. i K. W. kwotę po [...] złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie prowadzone przed Ministrem Infrastruktury. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność T. W. (pkt 7 orzeczenia). Decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...] Wydział Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. odmówił przyznania na rzecz T. i H. W. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwagi na fakt przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1965 r. nr [...]. Pismem z dnia 5 maja 2009 r. K. W. i J. W. – następcy prawni poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność w/w orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność T. W. (pkt 7 orzeczenia). Prezydent Miasta G. wniósł o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, iż na podstawie art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie zaś z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez Ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze – ten organ. Minister wskazał, iż co do zasady właściwość rzeczową organu administracyjnego co do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Zdaniem Ministra ta reguła nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku zaś takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Minister przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. II SA 1484/03, w którym Sąd podkreślił, że "Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności". Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa określony jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek ww. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Podobnie w postanowieniu z dnia 16.11.2000 r. ISA 1458/00 NSA stwierdził, że "właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia". Minister przywołał szereg orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, Sądów Administracyjnych. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie decyzja wydana została na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 51). Zgodnie zaś z art. 10 tego dekretu organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było w pierwszej instancji prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez ww. organ rozpatrywała Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji organu I instancji. Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie zaś art. 9a ww. ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest Wojewoda. Tym samym, zdaniem Ministra kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. w zakresie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem przejął obecnie Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w zakresie tych spraw jest Wojewoda. Minister wskazał, iż pogląd ten został zaaprobowany przez Prezesa Rady Ministrów m.in. w rozstrzygnięciach sporów o właściwość w podobnych stanach faktycznych między Ministrem Infrastruktury a Wojewodą Minister uznał, że skoro postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury to należało uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i umorzyć postępowanie przed Ministrem Infrastruktury. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. W. i J. W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji w postaci art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 112 ust. 4 oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a jednocześnie niezastosowanie art. 10 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości i niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych), polegające na przyjęciu, że właściwemu dla stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej jest Wojewoda. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1993 r. I SA 116/93, z których wynika, że właściwym do orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej jako organ stopnia wojewódzkiego jest właściwy minister, a nie wojewoda. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. W kontrolowanej przez Sąd sprawie Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury uznając, że wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] grudnia 1954 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Organ w uzasadnieniu decyzji powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 wskazał, iż zasadą jest, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczenie nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, iż reguła powyższa nie dotyczy sytuacji w których nastąpiła zmiana kompetencji organów, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W związku z powyższym w ocenie Ministra, należy ustalić właściwy organ do orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji z uwzględnieniem zmian w strukturze organów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższego stanowiska nie podziela. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej w rozpatrywanej sprawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 51). Przepis art. 10 tego dekretu wyraźnie stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od orzeczenia prezydium wojewódzkiej rady narodowej przysługiwało do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W związku z przeprowadzonymi reformami w systemie organów administracji publicznej nie funkcjonują obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, a mimo to kwestia właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie budziła zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych wątpliwości interpretacyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 839/98, że właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczenia, a nie orzekania. Właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu Najwyższego wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Należy zaznaczyć, iż stan prawny i faktyczny sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie przez Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku był taki, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z art. 2 ust. 2 i art. 48 ust. 1 tej ustawy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej), a organem odwoławczym i zarazem organem wyższego stopnia był wojewoda. W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem pierwszej instancji w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem odwoławczym zgodnie z art. 9a u.g.n jest wojewoda - organ stopnia wojewódzkiego administracji rządowej. W niniejszej sprawie o wywłaszczeniu orzekał organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. Obecnie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda, dla którego zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 17 pkt 2 kpa organem wyższego stopnia jest właściwy minister. W związku z powyższym mając na uwadze przepis art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. jest właściwy w sprawie minister. W obecnie obowiązującym stanie prawnym w związku z przekształceniem z dniem 18 listopada 2011 r. Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. Należy dodać, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych i zostały wydane na gruncie innych aktów prawnych, w związku z czym, zdaniem Sądu nie można wyrażonych w nich poglądów odnieść do rozpoznawanej sprawy. Tym bardziej, że sprawy te dotyczyły przejęcia na własność Państwa gospodarstw rolnych na podstawie aktów prawnych, które utraciły moc i przestała istnieć podstawa prawna do orzekania w tego rodzaju sprawach. Nie można podzielić poglądu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w sprawach wywłaszczenia jako organ I instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, kiedy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji organ stopnia wojewódzkiego. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 kpa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy, z tym, że Sąd wziął pod uwagę przekształcenie Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z mocy wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów.