I SA/Wa 2468/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. i Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Naczelnik Gminy K. decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...], orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi K., stanowiącego własność M.R. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji wystąpili spadkobiercy byłej właścicielki gospodarstwa – A. R. i M. R. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że z decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. wynika, że podstawę prawną przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi K., będącego własnością M. R., stanowił art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 9 ust. 2 gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Art. 31 ustawy określał zaś właściwość organu do wydawania decyzji, które dotyczyły przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, wskazując jako organ właściwy naczelnika gminy. Analizując wystąpienie w sprawie pierwszej z przesłanek przejęcia, tj. niskiego poziomu produkcji, Minister zauważył, że wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało określone w przepisach powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r., jak też nie zostało doprecyzowane w wydanych na podstawie tej ustawy rozporządzeniach wykonawczych. § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125) wskazywał jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Z powyższego wynika, że ocena gospodarstwa należała do naczelnika gminy oraz komisji gminnej rady narodowej. Wyrażenie to było sprecyzowane natomiast w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58). Wprawdzie jest to akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14), jednakże mógł być stosowany posiłkowo przez orzekające ówcześnie organy przy realizacji ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. W przypadku gospodarstwa M. R. w aktach sprawy zachowały się protokoły z lustracji przeprowadzanych w latach poprzedzających przejęcie gospodarstwa rolnego, z których wynika, że omawiane gospodarstwo zostało zakwalifikowane do kategorii gospodarstw wykazujących średni poziom produkcji rolnej w gminie. Ustalono także, iż obszar całego gospodarstwa wynosi [...] ha, w tym [...] ha stanowiły grunty rolne i [...] ha grunty leśne. Wprawdzie z dokumentów wynika, że pod względem wieku M. R. spełniała przesłankę określoną w art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. – w roku wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa miała bowiem ukończone 66 lat – jednak jej gospodarstwa nie można było zaliczyć do wykazujących niski poziom produkcji rolnej, co wykluczało zastosowanie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Uwzględniając całość materiału zgromadzonego w sprawie Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Z akt sprawy wynika, że przejęta na własność Państwa w oparciu decyzję z dnia [...] grudnia 1976 r. nieruchomość rolna znajduje się częściowo w Zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych, część jako własność Powiatu H., część we władaniu Gminy K., zaś część figuruje jako własność osób fizycznych. Nabyte przez te podmioty prawa do nieruchomości powstały jednak w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., która nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia tych praw wobec przedmiotowych nieruchomości. Zatem późniejsze losy prawne tych nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. Mając na względzie, iż decyzja nie odnosi skutku względem sytuacji faktycznej i prawnej osób fizycznych będących obecnymi właścicielami nieruchomości, które wchodziły w skład przejętego gospodarstwa, odstąpiono od poinformowania ich o prowadzonym postępowaniu. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. wystąpił Skarb Państwa – Lasy Państwowe, Nadleśnictwo B. w B., aktualny właściciel części przejętej nieruchomości, wskazując, że kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a ponadto Minister nie ustalił, jakie działki (o jakiej powierzchni) zostały przekazane Nadleśnictwu i w razie konieczności zwrotu Nadleśnictwo nie wiedziałoby jak wykonać decyzję. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Stwierdził przy tym, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...] stycznia 1975 r. wynika, że M. R. wraz z mężem T. R. byli właścicielami nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...] o łącznej pow. [...] ha. Z akt sprawy wynika ponadto, że oprócz tego w skład gospodarstwa M. i T. małż. R. wchodziły: [...] udziału we wspólnocie pastwiskowej o ogólnej pow. [...] ha; 1/20 udziału we wspólnocie leśnej o ogólnej pow. [...] ha; [...] udziału we współwłasności "dla [...]" w działkach nr [...] i [...] o ogólnej pow. [...] ha oraz udziału [...] we współwłasności pastwiskowej "[...]" (pismo Starostwa Powiatowego w H. z dnia [...] kwietnia 2012 r., decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1975 r. Nr [...]). Z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1975 r., [...], wynika, że T. R. zmarł [...] kwietnia 1975 r., zaś wchodzące w skład pozostałego po nim spadku gospodarstwo rolne odziedziczyła w całości żona M. R. Powyższe ustalenia wskazują że w dacie wydania przez Naczelnika Gminy w K. decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. wyłączną właścicielką przejmowanego gospodarstwa była M. R. Posiadane przez nią gospodarstwo pod względem obszaru spełniało przesłankę określoną w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., przekraczało bowiem wielokrotnie minimalną normę wskazaną w tym przepisie, która wynosiła 2 ha. Z powołanego wyżej aktu własności ziemi z dnia [...] stycznia 1975 r. wynika, iż dawna właścicielka gospodarstwa na dzień wydania decyzji o przejęciu (tj. na [...] grudnia 1976 r.) miała ukończone 66 lat, co oznacza, że spełniała ona wskazane w przepisie kryterium wieku. Analizując kwestię wystąpienia w sprawie przesłanki niskiego poziomu produkcji, co do obowiązującego stanu prawnego Minister potwierdził dotychczasowe ustalenia, a co do faktów stwierdził, że Naczelnik Gminy w K. w decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. wskazał, że poziom produkcji przedmiotowego gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach, co zdaniem Ministra nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przeczą temu bowiem ustalenia zawarte w protokole z dnia [...] maja 1975 r. z przeprowadzonej lustracji omawianego gospodarstwa. W konkluzji Minister stwierdził, że ustalenia co do stanu gospodarstwa M. R. nie pozwalały na zakwalifikowanie go do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. Pomimo niższego poziomu produkcji zwierzęcej od poziomu uzyskiwanego w gminie, to wysokość plonów (uzyskiwanych w gminie), które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanej oceny omawianego gospodarstwa, nie była wyższa od plonów osiąganych przez rolnika. Plony czterech podstawowych zbóż oraz ziemniaków uzyskane przez dawną właścicielkę były wyższe od średnich plonów uzyskanych w gminie. Taki stan rzeczy został również potwierdzony przez komisję rolną w dniu [...] grudnia 1975 r., która stwierdziła, że poziom produkcji w gospodarstwie jest średni. Biorąc to pod uwagę brak było podstaw do przejęcia z urzędu na własność Państwa gospodarstwa należącego do M. R. Analiza akt niniejszej sprawy nie pozwala bowiem stwierdzić, aby poziom produkcji w przedmiotowym gospodarstwie był niski. Skoro w postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest niezbite i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa, to mając na uwadze, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy taką sprzeczność potwierdza, należy uznać, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. Ponadto Minister wyjaśnił, że skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, różnią się od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu (tych samych nieruchomości), wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi. Decyzja o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne wywołała jedynie ten skutek, że przedmiotowe nieruchomości (wchodzące w skład gospodarstwa M. R.) przeszły na własność Państwa. Prawo, które przysługuje obecnie Nadleśnictwu nie stanowi natomiast skutku prawnego decyzji Naczelnika Gminy w K., lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogły być oceniane w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. Mogą one natomiast stanowić przedmiot oceny w zakresie ich ewentualnej nieodwracalności w innych postępowaniach przed właściwym organem lub sądem. Na rozstrzygnięcie sprawy nie mógł mieć również wpływu fakt przekształcenia przejętych działek polegający na włączeniu ich w skład innych nieruchomości oraz związane z tym faktem trudności w określeniu faktycznych granic oraz powierzchni przejętych działek. Podniesiona okoliczność nie powoduje bowiem nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż są to późniejsze zdarzenia faktyczne, w odniesieniu do których art. 156 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 299/08). Skargi na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Gmina K. i Skarb Państwa – Lasy Państwowe, Nadleśnictwo B. w B. Ta druga skarga została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 2469/12. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r., wydanym w trybie art. 111 § 1 p.p.s.a., sąd połączył obydwie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Wa 2468/12. Gmina K. w swojej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 156 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, skutkiem którego było utrzymanie w mocy decyzji, która wywołuje nieodwracalne skutki prawne, 2. art. 158 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do wydania decyzji z naruszeniem prawa, 3. art. 8 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się przez organ administracji publicznej do całokształtu okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Gmina K. jest aktualnym właścicielem działek oznaczonych numerami: [...]. Działki te nie mogą być przedmiotem zwrotu, gdyż są zajęte pod drogi publiczne. Z tego względu należy uznać, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne. Samo zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. nie wystarcza do stwierdzenia nieważności decyzji. Konieczne jest bowiem zbadanie, czy nie istnieje jedna z negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji ze względu na upływ terminu oraz gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić podstawę dla gminy K. do podjęcia aktów lub czynności mogących odwrócić, cofnąć, znieść skutki materialnoprawne wywołane przez decyzję administracyjną. Skutek decyzji jest nieodwracalny w tym znaczeniu, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji nie doprowadzi do restytucji prawa własności nieruchomości na rzecz pierwotnego właściciela. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną. Organ nadzoru ma obowiązek ustalenia, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego z dnia wydania kontrolowanej decyzji i w zależności od wyników ustaleń stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, bądź też w razie zaistnienia nieodwracalnych skutków wydać w trybie art. 158 § 2 K.p.a. decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wyżej przedstawione argumenty świadczą o tym, że w stosunku do decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, gdyż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, które nie mogą być przez działanie organu usunięte. Lasy Państwowe, Nadleśnictwo B. w B. zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, 2. rażące naruszenie rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, 3. naruszenie art. 156 § 2 K.p.a., gdyż decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu podkreślono, że w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów – za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat (m. in.): obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowe. Decyzja Ministra Rolnictwa powołuje się na protokół z obsady inwentarza w latach 1974 i 1975, a w rozporządzeniu jest mowa o obsadzie inwentarza z okresu trzech lat. Ponadto nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, o czym Nadleśnictwo pisało we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skargi zasługiwały na uwzględnienie. Stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż brak było podstaw do przejęcia z urzędu na własność Państwa gospodarstwa należącego do M. R. Analiza akt sprawy nie pozwala bowiem stwierdzić, zdaniem Ministra, aby poziom produkcji w przedmiotowym gospodarstwie był niski. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) – dalej: ustawa z 29 maja 1974 r. – gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Ponadto nie można mówić, zdaniem Ministra, aby wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja z [...] grudnia 1976 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż zmiany we własności gruntów, jakie nastąpiły po jej wydaniu, nie były bezpośrednim skutkiem tej decyzji, ale skutkiem innych aktów i czynności, które miały miejsce po wydaniu decyzji z [...] grudnia 1976 r. W ocenie sądu obydwie powyższe konkluzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy uznać za co najmniej przedwczesne, gdyż Minister nie rozważył wszystkich okoliczności, które mogły mieć wpływ zarówno na ustalenie rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., jak i na rodzaj skutków prawnych, jakie nastąpiły po jej wydaniu, czym naruszył art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (wyrok NSA z dnia 4.04.2012 r., II OSK 2565/10, LEX nr 1219119). Przy czym "skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, LEX nr 1145613). Wątpliwości sądu budzi już sam fakt możliwości uznania oczywistości naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. w sytuacji, gdy fakt naruszenia tego przepisu zależy od powtórnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych w "zwykłym" postępowaniu (kontrolowanym w trybie nadzoru). Taki "zabieg", polegający na koniecznym, powtórnym badaniu faktycznych przesłanek rozstrzygnięcia, już sam w sobie może świadczyć o braku oczywistości naruszenia prawa. W dotychczasowym orzecznictwie w tego typu sprawach (dotyczących przejęcia gospodarstw rolnych za rentę) przyjmuje się jednak, że "eliminacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinny podlegać decyzje dotknięte wadami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te mogą powstać w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 15.11.2011 r., I OSK 1993/10, LEX nr 1149280). Akceptacja takiego poglądu oznacza, że w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru ma "ponownie" ustalać poziom produkcji w przejętym gospodarstwie rolnym (przy tym definicji niskiego poziomu w ustawie brak), i na tej podstawie dokonywać oceny poprawności zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Nawet jeśli postępując w taki sposób organ dojdzie do przekonania, że przepis ten został naruszony (np. poziom produkcji w gospodarstwie nie był niski), to nie wystarcza to – zdaniem sądu w obecnym składzie – do automatycznego uznania rażącego naruszenia prawa. Rozważeniu podlegać muszą bowiem jeszcze "skutki, które wywołuje decyzja uznana za naruszającą prawo" i muszą to być skutki "niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności" (gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia). Do skutków decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r., oprócz przejścia własności gospodarstwa M. R. na rzecz Skarbu Państwa, zaliczyć należy także przyznanie renty na rzecz dawnej właścicielki. Wprawdzie nie był to bezpośredni skutek decyzji z [...] grudnia 1976 r., bo renta została przyznana osobną decyzją ZUS z [...] marca 1977 r., jednak była ona konsekwencją decyzji z [...] grudnia 1976 r., a uzyskanie przez byłą właścicielkę renty – jednym z celów tej ostatniej decyzji. M. R. pobierała rentę od dnia [...] stycznia 1976 r. do chwili śmierci w 2001 r., czyli przez ponad 25 lat, i do chwili śmierci nie wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1976 r. W takiej sytuacji trudno w ocenie sądu uznać, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym w aspekcie gospodarczym lub społecznym. M. R. miała bowiem w ten sposób zapewnione środki na własne utrzymanie, a wartość otrzymanego świadczenia (które nie podlega już zwrotowi) zapewne nie odbiegała rażąco od wartości przejętego gospodarstwa, co organ powinien ustalić ponownie rozpoznajac sprawę. Jeśli ustalenia organu potwierdziłyby taką tezę, to nie można byłoby uznać, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji z [...] grudnia 1976 r. jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Jeśli zaś chodzi o negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, której wystąpienie (lub nie) organ nadzoru również musi zbadać, czyli – przy przesłance rażącego naruszenia prawa – o nieodwracalność skutków prawnych (w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.), jakie wywołała decyzja z [...] grudnia 1976 r., to ten aspekt sprawy nie został w praktyce w ogóle poddany analizie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że decyzja o przejęciu gospodarstwa na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. wywołała jedynie ten skutek, że przedmiotowe nieruchomości (wchodzące w skład gospodarstwa M. R.) przeszły na własność Państwa. Prawo, które przysługuje obecnie Nadleśnictwu nie stanowi natomiast skutku prawnego decyzji Naczelnika Gminy w K., lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogły być oceniane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Mogą one natomiast stanowić przedmiot oceny w zakresie ich ewentualnej nieodwracalności w innych postępowaniach przed właściwym organem lub sądem. Takie stwierdzenie, nie poparte dostatecznymi ustaleniami odnośnie do aktualnego stanu prawnego nieruchomości i zdarzeń prawnych, które spowodowały zmiany w stanie własności gruntów dawnego gospodarstwa rolnego M. R., należy uznać za niewystarczające. "Nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, po wydaniu której zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego" (zob. wyrok NSA z dnia 11.01.2012 r., I OSK 1875/11, LEX nr 1113255). Organ nie ustalił, czy czynności prawne, które nastąpiły po wydaniu decyzji z [...] grudnia 1976 r., a które doprowadziły do zmian we własności przejętych gruntów, miały charakter cywilny, czy też były to indywidualne akty administracyjne, które można uznać za odwracalne i czy obrót spornymi nieruchomościami był bezpośrednim skutkiem innych (późniejszych) aktów administracyjnych. Przede wszystkim zaś, jakie w ogóle zdarzenia prawne doprowadziły do zmian własnościowych po dniu [...] grudnia 1976 r. Ponadto, zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W konsekwencji "niezależnie od sytuacji własnościowej istniejącej przed dniem 1 stycznia 1999 r., własność dróg publicznych (ściślej: nieruchomości, stanowiących drogi publiczne) może należeć wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 2a ustawy z 1985 r. o drogach publicznych" (wyrok SN z 21.09.2011 r., I CSK 719/10, LEX nr 1043965). Jeśli zatem, jak twierdzi skarżąca Gmina K., część przejętego gospodarstwa stanowi obecnie drogę gminną (działki nr [...]), to żadne działania organu administracji publicznej nie mogą doprowadzić do cofnięcia skutków takiego stanu rzeczy, w tym znaczeniu, że niemożliwe jest odwrócenie statusu gruntów znajdujących się pod drogami publicznymi. To zaś powoduje (jeśli twierdzenia skarżące Gminy są prawdziwe), że mamy do czynienia z nieodwracalnością skutków prawnych w zakresie własności gruntów pod drogami, niezależnie od trybu nabycia ich przez Gminę K. Tego aspektu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ogóle nie poddał analizie, ani w sferze faktów, ani prawa, czym naruszył art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 2 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Minister weźmie pod uwagę powyższe oceny prawne i wskazania, co do dalszego postępowania i jeszcze raz ustali, czy decyzja z [...] grudnia 1976 r. rażąco naruszyła art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. oraz oceni skutki prawne, jakie ona wywołała. Z tych powodów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.