I SA/Wa 2491/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] uchylającą decyzję przyznającą pomoc w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004r. nr [...] przyznano P. S. pomoc w formie zasiłku stałego na okres od dnia 1 maja 2004r. do odwołania. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 20 marca 2013r. P. S. poinformował pracownika socjalnego, że jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego nabytego aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2012r. od [...]. Koszt wykupu został podzielony do spłaty w ratach do 30 września 2017r. Skarżący wyjaśnił, że na opłacenie pierwszej raty oraz na pokrycie kosztów czynności sądowo-notarialnych otrzymał w dniu 27 grudnia 2012r. pożyczkę od siostry w wysokości [...] zł. Wobec uznania powyższego dochodu za dochód jednorazowy, Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] (w decyzji organu II instancji omyłkowo wskazano datę [...] kwietnia) uchylił z dniem 1 kwietnia 2013r. własną decyzję z dnia [...] maja 2004r. nr [...] przyznającą pomoc w formie zasiłku stałego na okres od 1 maja 2004r. Organ I instancji rozliczył dochód uzyskany przez skarżącego stosownie do treści art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i w związku z tym doliczył w okresie od 1 grudnia 2012r. do 30 listopada 2013r. do dochodu P. S. 1/12 kwoty otrzymanej pożyczki tj. [...] zł. W związku z powyższym organ ustalił, ze obecny dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, a to z kolei nie kwalifikuje go do świadczeń z pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S. zarzucając jej błędną wykładnię art.. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego pojęcie przychodu jest kategorią ekonomiczno – podatkową zdefiniowaną w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, która ma charakter generalny i winna znaleźć zastosowanie wówczas, gdy zastosowania nie będą miały regulacje szczegółowe, inaczej opisujące przychód danego rodzaju. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i zasady obciążania stron określonymi obowiązkami związanymi z przyznawaniem tych świadczeń reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182). Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 106 ust. 5 tej ustawy, który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ma charakter konstytutywny, a więc może wywierać wyłącznie skutki na przyszłość. Jednakże w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 8 ust. 11 ustawy dopuszczalna jest zdaniem Kolegium zmiana decyzji o przyznaniu pomocy ze skutkiem ex tunc. Organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przesłanką do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały była zmiana sytuacji dochodowej spowodowana otrzymaniem dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kolegium wskazało, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że uwzględnia się każdy dochód, bez względu na tytuł i źródło uzyskania. Z woli ustawodawcy katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu, są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte, a zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S. zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, poprzez zaniechanie odniesienia się zarówno w sposób pozytywny albo negatywny do twierdzeń i argumentów strony powołanych w odwołaniu od decyzji; 2/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3/ dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz w zw. z art. 2 i art. 67 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego oraz podniesiono, że pożyczka jako przysporzenie o charakterze zwrotowym nie stanowi źródła przychodu, a więc nie stanowi dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 22 października 2013r. skarżący przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011r. sygn. akt II FPS 8/10 podnosząc, że uchwała ta potwierdza wprost słuszność twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie organ powinien zastosować wykładnię systemową pojęcia dochodu, odwołującą się do definicji wynikającej z art. 11 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Dokonując kontroli Sąd uznał, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 - zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), której art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W sytuacji, zatem, gdy decyzja wydana na podstawie tego przepisu w przypadku zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony stanie się ostateczna " (...) wywiera skutek w postaci odmiennego ukształtowania lub odebrania dotychczasowych uprawnień, a więc weryfikacji lub odebrania praw dobrze nabytych." (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Podkreślić należy, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również i inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji są niewątpliwie odstępstwem od fundamentalnej zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ochrony praw dobrze nabytych ma wymiar materialnoprawny, zasada trwałości decyzji administracyjnych ma natomiast wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi skutki materialnoprawne w postaci cofnięcia adresatowi decyzji nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Mimo więc, że zasada ochrony praw dobrze nabytych jest jednym z filarów współczesnej koncepcji państwa prawnego, to nie można twierdzić, iż jest to zasada bezwzględna i wszechogarniająca. Zmiana, bowiem warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje jednakże arbitralnego znoszenia lub ograniczenia nabytych praw podmiotowych. Powołane artykuły 155, 161 i 163 k.p.a. to przypadki dopuszczające ograniczenie zasady ochrony praw dobrze nabytych. Art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 163 k.p.a. jest, więc przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest, zatem lex specialis (przepisem specjalnym) w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego dopuszczając przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. "Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny", bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 k.p.a.). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi,tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. I SA 2337/2003 - wyrok dostępny na stronie internetowej http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wydana przez organ I instancji decyzja na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która następnie została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mogły jedynie, jako akty konstytutywne, swoim zakresem obejmować świadczenia z pomocy społecznej po jej wydaniu, a więc z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego przez doręczenie lub ogłoszenie jej stronie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wypowiedziany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 654/10 ( orzeczenie dostępne na stronie internetowej: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).Nie podziela natomiast poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010r. sygn. akt I OSK 1554/09 powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając, że wszystkie decyzje wydane na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej mają charakter konstytutywny. Zatem zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyły, w ocenie Sądu, art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do jego nieprawidłowego zastosowania. W konsekwencji organy obu instancji dopuściły się w przedmiotowej sprawie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013r. poz. 1270)) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.