I SA/Wa 2496/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr SKO/I/I/1155/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr SKO/I/I/1155/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] odmawiającą A. L. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką – J. B.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w dniu [...] marca 2022 r. A. L. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką – J. B., która posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Burmistrz [...] wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, podnosząc, że A. L. jest siostrzenicą J. B., a zatem nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. Organ I instancji zauważył ponadto, że niepełnosprawność J. B. powstała w wieku 79 lat. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zaakceptowało zatem w tym zakresie przyjętej przez organ I instancji podstawy odmowy przyznania świadczenia. Kolegium zauważyło następnie, że stosownie do treści art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., powoływanego dalej jako k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeb także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ponadto zgodnie z art. 23 i 27 k.r.o., także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. W ocenie organu, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), w konfrontacji z przywołanymi przepisami k.r.o., jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wprowadzając ograniczenie w odniesieniu do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść tego przepisu jest jasna, a ustalenie zawartej w tym przepisie normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Zatem brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. W konsekwencji organ przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane siostrzenicy, gdyż osoba ta nie jest zobowiązana do alimentacji w stosunku do swojej ciotki. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie stanowi, że rekompensata z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną przysługuje każdej osobie. Organ wyjaśnił, że nie neguje faktu, iż A. L. zajmuje się swoją ciotką i pomaga jej w bieżącym funkcjonowaniu, jednak organ orzeka wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, a te nie pozwalają na pozytywne dla załatwienie tej sprawy. A. L. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że siostrzenica niepełnosprawnej J. B., rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ciocią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie istotne jest ustalenie, czy prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby, którą osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, się opiekuje. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. P 23/05, który, jej zdaniem, jednoznacznie orzekł, że skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, siostrzenica, bratanek/stryj, dziadek/babka czy też syn/córka) wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Wybranie z kręgu osób jedynie niektórych i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Skarżąca podniosła, że odmowa wsparcia osobom bliskim - jak w niniejszej sprawie synowi brata osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym - podważa racjonalność ustawodawcy. Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej, alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. Bratanek jest zstępnym brata, zatem rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o. i nie spoczywa na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny. Jednakże nie oznacza to, że przez prawo nie jest postrzegany jako członek rodziny. Jako zstępny rodzeństwa jest członkiem rodziny, należącym nadto do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934, art. 935 § 1 k.c.). Zdaniem skarżącej, literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wystarczająca, bowiem prowadzi do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zastosowanie literalnej wykładni tego przepisu prowadziłoby w okolicznościach tej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia członka rodziny, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawną ciocią, doszłoby do pozbawienia tej opieki, co jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie określone w dalszej części tego przepisu warunki. Skarżąca nie kwestionuje ustalonego przez organy stanu faktycznego, a w szczególności faktu, że jest siostrzenicą osoby wymagającej opieki, jednak twierdzi, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było zastosowanie rozszerzającej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i uznanie również siostrzenicy za osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy podkreślić, że organ, wydając decyzję w sprawie przyznania świadczenia, jest zobowiązany do stosowania obowiązujących przepisów prawa, nie jest zaś uprawniony do poszukiwania społecznie pożądanych rozwiązań mających na celu zapewnienie opieki osobom, które takiej opieki wymagają. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie z punktu widzenia legalności, a zatem ustala, czy do jej wydania nie doszło z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd, badając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia omawianego kryterium, ocenił ją jako prawidłową. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca – jako siostrzenica osoby wymagającej opieki nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Podmiotami uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tego przepisu są bowiem wyłącznie osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. W myśl zaś art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ponadto przepisami kodeksu obowiązani do wzajemnej pomocy są również małżonkowie. Zdaniem Sądu, zaprezentowana przez skarżącą interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi niedopuszczalne wyjście poza jego jednoznaczną treść, zmierzające w istocie do stworzenia nowej normy prawnej wbrew jasno wyrażonej intencji ustawodawcy. Wykładnia gramatyczna omawianego przepisu, dokonywana również z uwzględnieniem celu ustawy, nie pozwala na przyjęcie, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny, jeśli tylko faktycznie sprawują one opiekę, a brak jest członków rodziny zobowiązanych do alimentacji (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). Co istotne, Sąd – podobnie jak organ – nie kwestionuje, że skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną ciotką, jednak – jak już wspomniano – ustawodawca przewidział, że uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego nie są wszystkie osoby sprawujące opiekę, lecz jedynie te, które zostały expressis verbis wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, ustalenie przez ustawodawcę jasnych i sztywnych kryteriów wyznaczających krąg podmiotowy osób uprawnionych do świadczenia służy realizacji zasady pewności prawa i zmierza do wykluczenia sytuacji, w której przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zależne byłoby wyłącznie od dokonywanej przez organ oceny nieostrych kryteriów osobistego i emocjonalnego związku opiekuna z osobą wymagającą opieki. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, "obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. [...] Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych." Jak podkreśla się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, świadczenie pielęgnacyjne stanowi rekompensatę za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przy czym ustawodawca co do zasady uznał, że prawo do takiej rekompensaty może być przyznane jedynie osobom, które sprawują opiekę, realizując obowiązek alimentacyjny nałożony na nich przepisami prawa. Pełnienie opieki przez osoby spokrewnione w dalszej kolejności, choć niewątpliwie zasługuje na uznanie, jest wynikiem dobrowolnej decyzji opiekuna, do której w żaden sposób nie jest on prawnie zobowiązany. Z tej przyczyny inna jest sytuacja prawna takiej osoby w porównaniu do osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zróżnicowanie uprawnień podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji prawnej nie może być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę równości. Należy ponadto zauważyć, że w przywoływanym przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. P 23/05 Trybunał ocenił jako niezgodne z Konstytucją "wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji (a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą) jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego". Uzasadnienie Trybunału nie dotyczy natomiast uprawnień osób niezobowiązanych do alimentacji. Argumentacja skarżącej została zaś oparta na nieuprawnionym przekształceniu i rozszerzeniu tezy Trybunału, o czym świadczy m.in. dodanie przez pełnomocnika skarżącej fragmentu: "siostrzenica, bratanek/stryj" do dokonanego przez Trybunał wyliczenia członków najbliższej rodziny. Podobnie stanowisko zawarte w powoływanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 107/21 nie może zostać uznane za relewantne w niniejszej sprawie, bowiem wyrok ten dotyczył wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez wnuczkę osoby niepełnosprawnej, a więc zstępnej zobowiązanej do alimentacji, należącej do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z wyżej przedstawionych powodów należało stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie zasadnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] odmawiającą, m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.