I SA/Wa 2517/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2012 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] złotych na dopłatę do czynszu, w tym [...] złotych na czynsz zaległy i [...] zł na czynsz bieżący, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Z.G. pozostaje pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Jest od wielu lat bezrobotny, stale korzysta z wszechstronnej pomocy materialnej, na zakup żywności, środków czystości, leków, gazu, energii elektrycznej; otrzymuje także bony na posiłki. Zamieszkuje sam w dwupokojowym mieszkaniu komunalnym o powierzchni [...] metrów kwadratowych. Lokal jest zadłużony na ponad [...] tysięcy złotych. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 24 kwietnia 2012 r. Z. G. zgłosił prośbę o pomoc finansową na żywność, środki czystości i higieny osobistej, kartę telefoniczną, komunikację miejską, komorne, gaz i prąd, obiady w barze "[...]". Decyzjami z [...] maja 2012 r. przyznano Z . G. zasiłki celowe: - na zakup żywności w maju [...] zł, - na zakup bilety [...] w maju [...] zł, - na zakup środków czystości w maju [...] zł, - na opłatę za telefon w maju [...] zł, - na opłatę za energię w maju [...] zł, - talony na posiłki na siedem dni tygodnia w barze "[...]" na maj i czerwiec, - na zakup żywności w czerwcu [...] zł, - na zakup biletu [...] w czerwcu [...] zł, - zakup środków czystości w czerwcu [...] zł, - opłatę za telefon w czerwcu [...] zł. Decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] przyznano Z. G. zasiłek celowy w wysokości [...] złotych na dopłatę do czynszu w maju, w tym [...] złotych na czynsz zaległy i [...] zł na czynsz bieżący. Od tej decyzji odwołał się wnioskodawca, wskazując, że przyznana mu pomoc jest zbyt niska. Podniósł, że podstawowe komorne wynosi [...] zł, a OPS "opłaca miesięcznie [...] zł". Wniósł o przyznanie zasiłku na opłatę czynszu w całości, wskazał też na potrzebę pomocy w sprawie umorzenia zaległości. Podkreślił, że lokalu zadłużonego nie można zamienić. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wyjaśniło, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o świadczenie, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Ośrodki zachowują w tej mierze znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych osoby zainteresowanej, jak i w ocenie okoliczności sprawy, a także korzystają ze znacznego zakresu swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. Dzięki temu stwarza się możliwość dokonywania właściwych wyborów, ale tym samym nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Z. G. od wielu lat utrzymuje się wyłącznie ze środków publicznych. Przyznawana mu pomoc jest wysoka. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, w pierwszym kwartale 2012 r. otrzymywał średnio [...] zł miesięcznie. Jest to kwota ponad dwukrotnie przekraczająca kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej; jest też znacznie wyższa od kwoty najniżej emerytury – [...] zł i niewiele niższa od najniższej płacy ([...] zł netto). W I kwartale 2012 r. OPS udzielił pomocy [...] osobom, a średnia kwota wypłaconego zasiłku wyniosła [...] złote. Natomiast średnia kwota zasiłków przyznawanych Z. G. w pierwszym kwartale wyniosła [...] zł. Biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawca w maju otrzymał zasiłki na kwotę łączną [...] zł plus obiady na sumę [...] zł (31 obiadów po [...] zł), organ stwierdził, że pomoc przyznana Z. G. jest zdecydowanie wyższa niż pomoc przyznana innym podopiecznym Kolegium nie stwierdziło by decyzja organu I instancji naruszała prawo w stopniu wskazującym na konieczność jej uchylenia. Fakt, że nie wszystkie żądania Z. G. zostały spełnione, nie może być uznane za niewłaściwe. Pomoc społeczna ma udzielać wsparcia, a nie spełniać wszystkie, często wygórowane żądania podopiecznych. Kolegium wskazało, że z urzędu zna sytuację wielu osób pozostających pod opieką [...] i [...] OPS-ów. Kwoty przyznawane osobom samotnym, często bardzo chorym – inwalidom z orzeczonym umiarkowanym lub znacznym stopniem niepełnosprawności, matkom niepełnosprawnych dzieci, są często znacznie niższe. Wskazana w decyzji kwota zasiłku jest kwotą średnią, zatem musiało być przyznanych wiele zasiłków znacznie niższej wysokości niż [...] zł, aby średnia wyniosła [...] zł. Zatem, w ocenie organu, udzielenie Z. G. pomocy w maju w wysokości [...] zł nie jest z całą pewnością kwotą niską. Odnosząc się do treści odwołania, zwłaszcza kwestii dotyczących zamiany mieszkania, Kolegium wskazało, że organ winien udzielić wnioskodawcy pomocy prawnej i socjalnej w sprawie zamiany mieszkania na mniejsze, być może powinien też rozważyć możliwość zawarcia kontraktu socjalnego, jednakże to nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. G. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa, w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu skarżącemu świadczenia w niższej niż żądana wysokości; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: ▪ art. 3 ust. 1-4, art. 8 ust. 1 pkt 1) i ust. 3-4 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez: – zaaprobowanie przez organ stanowiska co do prawidłowości przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie [...] zł, w tym [...] zł za czynsz zaległy i [...] zł na czynsz bieżący; – przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego; – zaaprobowanie przez organ wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że przyznanie skarżącemu zasiłku w kwocie [...] zł jest wystarczające dla zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. ▪ art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez: – jego niezastosowanie, a przez to naruszenie prawa do zabezpieczenia społecznego obywateli, którzy pozostają bez pracy nie z własnej woli. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie przekroczył kryterium dochodowego, gdyż pomoc przyznawana skarżącemu ma formę zasiłków celowych, których nie wlicza się do kryterium dochodowego. Organ zaś nie przedstawił decyzji, na mocy których skarżący otrzymywałby świadczenia, które mogłyby zostać zaliczone na poczet kwoty stanowiącej kryterium dochodowe. A zatem, zgodnie z ustalonym w niniejszej sprawie stanem faktycznym, stosownie do brzmienia art. 8 ustawy o pomocy społecznej, skarżący nie otrzymuje żadnych świadczeń, które mogłyby zostać zaliczone na poczet dochodu stanowiąc kryterium dochodowe. Niezasadne jest odnoszenie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do kryterium dochodowego i wskazywania, że skarżący otrzymał w I kwartale 2012 r. średnio pomoc w kwocie [...] zł miesięcznie. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie sprawdził czy faktycznie organ pierwszej instancji nie dysponował środkami finansowymi w wysokości pozwalającej na przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w wyższej kwocie. Możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej nie zostały w żadnej mierze uprawdopodobnione. Za nie wystarczające skarżący uznał wskazane liczby osób, którym w I kwartale 2012 r. ośrodek pomocy społecznej udzielił pomocy ([...] osób) i średnią wysokość zasiłku udzielonego osobom zgłaszającym się o pomoc ([...] zł). Nie zbadano wyżej wymienionych danych w II kwartale 2012 r. a więc w okresie, w którym przyznano skarżącemu świadczenie. Organ nie przedstawił kryteriów według których przyznawane są świadczenia przez ośrodek pomocy społecznej. Niewątpliwie sytuacja materialna i zdrowotna osób korzystających z pomocy społecznej jest zróżnicowana i organ przyznając zasiłek celowy powinien je uwzględnić. Tymczasem w tej sprawie nie zweryfikowano czy świadczenia były przyznawane z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów czy też na zasadzie dowolności. Samo określenie bowiem ilości osób, którym udzielono pomocy i średniej wypłacanego zasiłku nie dowodzi, że skarżący nie mógł otrzymać świadczenia w wyższej wysokości. Skarżący podniósł, że wbrew art. 7 oraz 77 kpa organ nie dołożył staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżącego. W szczególności, organ nie zbadał czy ośrodek pomocy społecznej wykorzystał istniejące możliwości pozyskania dodatkowych środków finansowych, w tym programów rządowych, resortowych, unijnych lub pożyczek, które mogłyby zostać przeznaczone na świadczenia pomocy społecznej. Doszło tym samym do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dlatego też nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie, a przyznanie świadczenia jest uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek na pomoc społeczną. Decyzja administracyjna w sprawie zasiłku celowego jest zatem wydawana w granicach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Przy czym przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 kpa. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 oraz art. 77 §1 kpa, czyli po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a następnie dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. Rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na pokrycie wydatków mieszkaniowych – dopłaty do czynszu- organy właściwie wzięły pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Uwzględniono sytuację strony ubiegającej się o świadczenie, jak i zakres dotychczas udzielonej ze środków publicznych pomocy. Należy przy tym wskazać, że wniosek strony został uwzględniony, chociaż w kwocie niższej niż oczekiwana, gdyż organ nie posiada środków finansowych w takiej wysokości, która umożliwiałaby zaspokojenie wszystkich, nawet szczególnie uzasadnionych potrzeb. Organ dokonał analizy dotychczas udzielonej pomocy skarżącemu w formie zasiłków celowych, stwierdził, że na wnioskowaną pomoc w oczekiwanej kwocie nie ma środków. Nie można abstrahować, że lokal zajmowany przez skarżącego jest zadłużony na kwotę ponad [...] złotych, a celem pomocy społecznej nie jest spłacanie długów. W ocenie Sądu, sytuacja życiowa skarżącego niewątpliwie jest trudna. Organ orzekając w przedmiocie przyznania pomocy społecznej każdorazowo powinien jednak uwzględniać fakt, że nawet mając do czynienia z obiektywnie istotnymi życiowo potrzebami musi mieć na uwadze, że ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje mają trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący jest od wielu lat objęty różnymi formami pomocy społecznej - i to w kwotach znacznych. A więc nie jest pozostawiony bez pomocy, a pomoc ta jest rzędu [...] złotych miesięcznie, a także korzysta z pomocy w postaci talonów na posiłki. Wbrew twierdzeniom skargi, organ wskazując [...] zł jako wysokość średniej kwoty przyznanej skarżącemu w pierwszym kwartale 2012 r. podał ją dla zobrazowania wysokości pomocy udzielonej skarżącemu, a nie jako wskazanie przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego. Jest bowiem okolicznością bezsporną, że skarżący nie ma żadnych dochodów, a utrzymuje się z pomocy społecznej. Jak wyżej wskazano, w sprawach z zakresu pomocy społecznej rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Dlatego, wbrew twierdzeniom skargi, nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej i rozdziału posiadanych środków i ich źródeł pozyskania. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca, czy innego okresu czasu na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych i innych form pomocy, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu, na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1353/09, z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10, z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 107/11). Dlatego, wbrew zarzutom skargi, postępowanie administracyjne nie było obarczone wadą polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych z kwestiami dotyczącymi przyznania zasiłków celowych innym osobom będącym w podobnej jak skarżący sytuacji, nie odniesienie się do środków, jakimi dysponował organ w II kwartale 2012 r. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy wskazując, w jakiej sytuacji, życiowej znajduje się skarżący, podając jaką pomocą jest objęty i na jakie cele, wyjaśniając, z jakich przyczyn nie mógł być w całości uwzględniony wniosek skarżącego. Wobec tego niezasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia przez organy przepisów procesowych wskazanych w skardze, jak również przepisów prawa materialnego będących podstawą orzekania. Nietrafne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż organ przepisów tych nie stosował; są to przepisy, których adresatem jest wyłącznie sąd administracyjny. Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 67 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji ma charakter normy programowej, jest skierowany do ustawodawcy, co wyraża odesłanie do regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie jest to przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, na podstawie którego orzekały organy, który właściwie zastosowały. Konkludując należy stwierdzić, że wobec prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego i prawnego oraz motywów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego i przepisów prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.