I SA/Wa 2519/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po zapoznaniu się z podaniem H. Spółki z o.o. w W. (obecnie R. Spółka z o.o. w W.) wniesionym przeciwko Prezydentowi [...] o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] , będącej własnością Skarbu Państwa, stanowiącej działki ewidencyjne: nr [...] , nr [...] z obrębu [...] , uregulowane w księdze wieczystej nr [...] o łącznej pow. 7.370 m2, w wysokości 3% wartości gruntu, jest nieuzasadniona - działając na podstawie 66 § 3 kpa - zwróciło podanie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że oświadczeniem z [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] ustalił H. Sp. z o.o. w W. 3% stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości. Wobec tego użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od 1 stycznia 2018 r. opłaty w kwocie 107.505.06 zł oraz 35.977,80 zł. W wypowiedzeniu wskazano, że 3% stawka opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste została ustalona dla nieruchomości gruntowej adekwatnie do jej przeznaczenia (usługi/handel) ujętego w planie zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady [...] - R. z [...] czerwca 1998 r., ogłoszonego w Dzienniku Urz. Woj. Maz. Nr [...] , poz. [...] . Wartość gruntu została określona na podstawie operatu szacunkowego z [...] listopada 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Użytkownik wieczysty złożył wniosek, w którym wskazał, że ustalenie opłaty jest nieuzasadnione w zaproponowanej wysokości i zaproponowanej stawce. Podniósł, że operat szacunkowy jest niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanymi na ich podstawie rozporządzeniami, nie został zachowany termin wypowiedzenia, jak również nie zostało wyraźnie wskazane w czyim imieniu działa Prezydent [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 66 § 3 kpa jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67 ustawy. Stosownie do art. 72 ust. 3 tej ustawy wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Stosownie do art. 221 ust. 2 ustawy jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Kolegium wyjaśniło, że Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa, działając na podstawie art. 221 ust. 2 i art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oświadczeniem z [...] grudnia 2017 r. ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która dotychczas nie była pobierana, a co za tym idzie, użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od 1 stycznia 2018 r. opłaty według wysokości ustalonej na podstawie operatu szacunkowego, przy stawce wynoszącej 3%. H. sp. z o.o. w W., w trybie art. 78 ust. 2 ustawy, złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o ustalenie, że dokonana zmiana opłaty rocznej jest nieuzasadniona, względnie jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium wskazało, że [...] października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 139). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei stosownie do art. 1 ust. 2 przedmiotowej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Jednak z dniem 15 sierpnia 2019 r. w omawianym zakresie nastąpiła zmiana stanu prawnego. Ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) wprowadzono do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowe regulacje dotyczące zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego, uwzględniając zarówno inicjatywę organu, jak i możliwość złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego. Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3364), jako podstawę przyjęto zasadę równości stron stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste. Ostatecznie ewentualny spór w tej sprawie będzie rozstrzygał sąd powszechny. Zmiana polega na skróceniu procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do postanowień aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. W myśl art. 73 ust. 2d tej ustawy, właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż dwa miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu ustalonego na podstawie zgodnego oświadczenia stron albo orzeczenia sądu. Nowa stawka opłaty obowiązuje od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym została ustalona (art. 73 ust. 2f ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 73 ust. 2g ustawy przepisy ust. 2b i 2d-2f stosuje się również, w przypadku gdy cel użytkowania wieczystego nie został dotychczas ustalony. Ustawa z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw nie zawiera w tej materii przepisów przejściowych, dlatego należy uznać, że z dniem jej wejścia w życie, tj. 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Z wyżej wskazanych powodów Kolegium uznało, że wniosek H. Sp. z o.o. w W. nie może zostać rozpatrzony przez Kolegium, gdyż aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują już właściwości organu w tego rodzaju sprawach. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą ustalenia celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2020 r. złożyła R. Spółka z o.o. w W., zaskarżając postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie merytorycznego orzeczenia rozstrzygającego sprawę, a jedynie wydanie postanowienia o zwrocie wniosku; - art. 73 ust. 2 i 2d ustawy, poprzez uznanie, że przepisy te znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo, iż nie mają one zastosowania; - art. 66 § 3 kpa, poprzez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu podstaw prawnych; - przy czym każde z powyższych naruszeń prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi, wskazując m.in., że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości nie określała zobowiązania do wnoszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wobec powyższego organ, w trybie określonym przepisem art. 221 ust. 2 ustawy, dokonał określenia stawki procentowej opłaty i wysokości opłaty rocznej, z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Przepisy art. 78-81 ustawy regulują procedury, jakie należy stosować przy aktualizowaniu rocznych opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W przepisach tych samorządowe kolegium odwoławcze wskazane jest, jako podmiot uprawniony i zobowiązany - w przypadku złożenia stosownego wniosku przez użytkownika wieczystego - do rozpoznania tego wniosku i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 ustawy. Skarżąca zarzuciła, że przepis art. 73 ust. 2d ustawy nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem dotyczy on zmiany celu użytkowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. W niniejszej sprawie przedmiotem nie jest zmiana celu użytkowania, a ustalenie stawki procentowej i wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Powołał przepis art. 52 § 1 i 2 ppsa, z którego wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Skarżąca Spółka nie wyczerpała środków zaskarżenia, a zatem na podstawie art. 52 § 1 ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa skarga powinna być odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Odnośnie wniosku Kolegium o odrzucenie skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 ppsa, w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą zmieniającą wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 ppsa. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 ppsa. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 ppsa odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 ppsa wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 ppsa nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako warunek dopuszczalności skargi do sądu (por. postanowienia NSA: z 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1271/18, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1269/18). Wobec tego brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Jak wynika z treści pisma Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowych działek dokonane zostało na podstawie art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Z pisma wynika, że jest to pierwsze ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Poprzednik prawny skarżącej – H. Spółka z o.o. w W. nabyła prawo użytkowania wieczystego od P. SA. Z kolei decyzja uwłaszczająca P. nie zawierała zobowiązania do wnoszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wobec tego, zgodnie z art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powstał obowiązek ustalenia tej opłaty. Powyższy przepis stanowi, że ustalając opłatę stosuje się tryb określony w art. 78- 81 ustawy. Zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 ustawy użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na położenie nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Takie pouczenie zostało też zawarte w piśmie z 12 grudnia 2017 r. Stosownie do art. 79 ust. 3 kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania prawy do sądu powszechnego. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie kolegium traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3). Kolegium wydając postanowienie o zwrocie podania wskazało, m. in. na wejście, w życie z dniem 5 października 2018 r., przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz powołało art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmieniony ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Jednakże uszło uwadze organu, że ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, dotyczy przekształcenia jedynie gruntów zabudowanych dla celów mieszkaniowych. Wynika to zarówno z tytułu ustawy, jak również z definicji zawartej w art. 1 ust. 2 tej ustawy określającej, jak należy rozumieć pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Powołany przez Kolegium art. 21 tej ustawy dotyczy postępowań w sprawach aktualizacji opłat rocznych gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe objętych tą ustawą. Natomiast przedmiotowe działki nr [...] i nr [...] nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe. Jak wynika z aktu notarialnego z [...] października 2014 r. i pisma Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie usług handlu o symbolu [...] . Z akt sprawy nie wynika, aby po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, o czym stanowi powołany przez Kolegium przepis art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z 13 czerwca 2019 r. Zgodnie z jego treścią, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ lub użytkownik wieczysty. Natomiast stosownie do powołanego przez Kolegium art. 73 ust. 2d ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż dwa miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Zgodnie z art. 73 ust. 2g ww. ustawy przepisy ust. 2b i 2d-2f stosuje się również, w przypadku gdy cel użytkowania wieczystego nie został dotychczas ustalony. Powołane przez Kolegium przepisy art. 73 ust. 2d i art. 73 ust. 2g ustawy nie mają, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zastosowania. Z akt sprawy nie wynika, aby organ lub użytkownik wieczysty wystąpili z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Nie wynika również, aby zmiana celu nastąpiła. Z kolei cel użytkowania wieczystego wynika z pisma Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie usług handlu, zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] czerwca 1998 r. Z przyczyn wyżej wskazanych zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 66 § 3 kpa, art. 73 ust. 2, 73 ust. 2d i art. 73 ust. 2g ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ustawy z 20 lipca 2018 r. poprzez ich zastosowanie, art. 78 ust. 2, art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, z powodów wyżej omówionych. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ppsa Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (pkt. 2 sentencji). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt. 3 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.