I SA/Wa 2519/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu [...] od decyzji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania B. N. i M. N., decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] stwierdzającą nabycie, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat [...], własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod ul. [...] (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", decyzją z [...] maja 2021 r. stwierdził nabycie, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat [...], własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod ul. [...] (nr [...]). Odwołanie od ww. decyzji wnieśli B.N. i M. N.. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] października 2021 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nabycie własności nieruchomości z mocy prawa nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka własności), - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (przesłanka zajęcia), - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka władania). Minister ustalił, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej z działki nr [...]) 31 grudnia 1998 r. byli B. N. i M. N.. Z treści Kw nr [...] nie wynika, aby nastąpiły zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości. Dalej podał, że rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151) ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 1994 r. w sprawie utworzenia i znoszenia gmin, ustalenia ich granic, nazw i siedzib władz w niektórych województwach oraz nadania niektórym gminom statusu miasta (Dz.U. z 1994 r. Nr 132, poz. 671) utworzono gminę [...] oraz nadano jej status miasta. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy ul. [...] stała się 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg powiatowych i wojewódzkich (Dz.U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071). Oceniając zgromadzony przez organ wojewódzki materiał dowodowy w zakresie przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] czerwca 2010 r. pod nr [...]. Znajduje się na niej adnotacja, że stan zajęcia nieruchomości pod drogę istniał 31 grudnia 1998 r., podpisana przez Inspektora w Zarządzie Dróg Powiatowych w [...]. Również na wydruku z mapy z systemu WebEWlD znajduje się adnotacja, że stan zajęcia nieruchomości pod drogę istniał 31 grudnia 1998 r., podpisana przez starszego inspektora Zarządu Dróg Powiatowych. Z akt sprawy nie wynika, aby ww. osoby dysponowały stosownymi uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadały z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie A. P. - geodety uprawnionego z [...] października 2020 r. zgodnie z którym stan nieruchomości okazany na mapie z projektem podziału jest zgodny ze stanem istniejącym 31 grudnia 1998 r. jednakże zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym tylko uprawniony geodeta, sporządzający mapę podziału, może wyjaśnić budzącą wątpliwości okoliczność, jaką jest m.in. określenie stanu drogi na 31 grudnia 1998 r. To ta osoba, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2199/18). Tym samym skoro A. P. nie jest autorem ww. mapy podziałowej, w ocenie organu naczelnego, nie mogła się wypowiedzieć na temat zleconej i wykonanej przez innego geodetę pracy geodezyjnej. Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że dokumentacja zgromadzona przez Wojewodę [...] nie dawała podstaw do stwierdzenia, że działka nr [...] była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się: - metryka ul. [...] z 1991 r., z której wynika, że ulica była oświetlona, posiadała kanalizację deszczową, wodociąg, przewody telekomunikacyjne oraz przewody elektroenergetyczne. Ponadto ulica miała nawierzchnię asfaltową, chodniki z płyt z betonu cementowego oraz pasy zieleni w chodniku; - wykaz przekazywanych dróg dołączony do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] grudnia 1998 r., z którego wynika, że ul. [...] posiadała chodniki, kanalizację, zieleń oraz wodociąg; - oświadczenie Zarządu Powiatu [...] z [...] sierpnia 2020 r., z którego wynika, że do 31 grudnia 1998 r. ul. [...] była utrzymywana przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w [...]. Zarządca drogi wykonywał na niej roboty konserwacyjne oraz inne czynności mające na celu bieżące utrzymanie. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), również w wersji obowiązującej 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją, czy modernizacją posadowionych w pasie ulicy sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. Powyższe dokumenty potwierdzają sprawowanie władztwa nad drogą, niemniej jednak nie można prawidłowo ocenić, czy także na danej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne w sytuacji, gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę. W tej sytuacji Minister uznał, że kwestia zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. nie została należycie wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do regulacji zawartych w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wobec tego organ odwoławczy zalecił, aby organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. W tym celu winien: - pozyskać od wnioskodawcy (zarządcy drogi) mapę sporządzoną przez geodetę uprawnionego z adnotacją, że przedstawia ona stan urządzenia drogi i pasa drogowego na 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał, że taki dokument stanowi jeden z podstawowych dowodów, mogących potwierdzić zajętość nieruchomości pod drogę 31 grudnia 1998 r. lub jej brak 2), - pozyskać inne dokumenty, które umożliwią ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej na ww. gruncie w rzeczonej dacie w postaci, np. dokonanego przez geodetę uprawnionego porównania map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenia, że stan przedstawiony na mapach sprzed 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym. Istotne dla ustalenia stanu ewentualnego zajęcia nieruchomości pod drogę 31 grudnia 1998 r. mogą być również zdjęcia lotnicze sprzed 1 stycznia 1999 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych, gdyż pozwalają one na odtworzenie stanu zagospodarowania działki oraz nieruchomości sąsiednich, który przesądzać może o drogowym charakterze nieruchomości. Od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] października 2021 r. Powiat [...] wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. w sytuacji braku przesłanek uzasadniających jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a to z uwagi na złożenie do akt sprawy dowodów w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez geodetę uprawnionego, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] czerwca 2010 r. pod nr [...] oraz oświadczenia geodety uprawnionego potwierdzających, że część nieruchomości, stanowiąca działkę nr [...] była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszystkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest nieuzasadniony. Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa, ponieważ mapa z projektem podziału, przyjęta do pzgik [...] czerwca 2010 r. oraz mapa stanowiąca wydruk z systemu WebEWID, mimo, że uwidaczniają stan zajęcia części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...], zapisanej w Kw nr [...] – zaświadczenie Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r.) na 31 grudnia 1998 r., to nie zostały podpisane przez geodetę, lecz pracownika Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Minister zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, aby osoba podpisująca mapy miała stosowne uprawnienia do sporządzania prac geodezyjnych i aby wiedzę, co do zakresu zajęcia spornego gruntu pod drogę publiczną ul. [...] czerpała z analizy dokumentacji geodezyjnej. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że oświadczenie geodety A. P. z [...] października 2020 r., z którego wynika, że stan nieruchomości okazany na mapie z projektem podziału, jest zgodny ze stanem aktualnym oraz stanem istniejącym 31 grudnia 1998 r., nie jest wystarczające dla wykazania przesłanki zajęcia spornego gruntu pod drogę publiczną – ul. [...], skoro geodeta ten nie był autorem opracowania geodezyjnego i nie wskazał w oświadczeniu na podstawie jakich dokumentów, czy innych źródeł uzyskał wiedzę, co do zajęcia spornego gruntu wedle stanu na 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie można stwierdzić, czy przedmiotowy teren – wydzielona działka nr [...] był zajęte pod drogę publiczną, wojewódzką 31 grudnia 1998 r. W ocenie Ministra przesłanka zajęcia spornego gruntu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie została wyjaśniona przez organ I instancji, stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 kpa i z tego względu Wojewoda [...] winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Wobec tego Minister zalecił, aby organ I instancji pozyskał od wnioskodawcy mapę sporządzoną przez geodetę uprawnionego z adnotacją, że przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na 31 grudnia 1998 r. oraz inne dowody, które umożliwią ustalenie dokładnego przebiegu granicy drogi publicznej na spornym gruncie we wskazanej wyżej dacie, np. opracowania z dokonanego porównania przez geodetę map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi bądź aktualnym stanem faktycznym celem stwierdzenia, czy aktualny stan faktyczny na gruncie z 31 grudnia 1998 r. odpowiada stanowi aktualnemu, zdjęć lotniczych sprzed 1 stycznia 1999 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych pozwalających ustalić ówczesny stan zagospodarowania spornej nieruchomości oraz nieruchomości celem oceny drogowego charakteru przedmiotowego gruntu. Sąd podziela zaprezentowane wyżej stanowisko organu odwoławczego. Przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest jedną z kluczowych przesłanek materialnoprawnych, jaką należy udowodnić, aby nabyć nieruchomość prywatną w trybie art. 73 ustawy. Zdaniem Sądu ta przesłanka nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona przez Wojewodę [...]. Sąd zwraca uwagę, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną ma charakter faktyczny. Aby ją wykazać trzeba ustalić jaki był 31 grudnia 1998 r. zasięg przestrzenny pasa drogowego danej drogi (ulicy) w terenie. Zasięg przestrzenny pasa drogowego danej drogi publicznej wynika zaś z tego jakie konkretne elementy pasa drogowego (np. jezdnia chodnik, pobocze, rów odwadniający, zieleń przydrożna, czy inne elementy infrastruktury drogi) wchodzą w skład konkretnej drogi i gdzie są one położone w terenie. Co istotne, w przypadku drogi będącej ulicą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – dalej zwanej "udp", w pasie drogowym mogą być położone urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, ale dodatkowo urządzenia techniczne nie związane z ruchem pojazdów lub pieszych. Dopiero poczynienie takich ustaleń pozwoli na określenie, czy grunt prywatny, a jeżeli tak, to w jakiej części, został zajęty pod drogę publiczną. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że ul. [...] w 1991 r. posiadała średnią szerokość w liniach rozgraniczających - [...] m. W skład tej ulicy wchodziły takie elementy jak: jezdnia asfaltową (średnia szerokość – [...] m), chodniki z płyt z betonu cementowego i pasy zieleni w chodnikach. Droga była wyposażona w [...] odblaskowych znaków drogowych i oświetlenie. Uzbrojenie inżynierskie ulicy stanowiły: kanalizacja deszczowa, wodociąg, przewody telekomunikacyjne, przewody elektroenergetyczne. Z Załącznika nr [...] (Wykaz przekazywanych dróg) do protokołu zdawczo-odbiorczego z 31 grudnia 1998 r. wynika, że ul. [...] była wyposażona w chodniki, kanalizację, zieleńce i wodociąg. Z oświadczenia dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] sierpnia 2019 r. wynika, że 31 grudnia 1998 r. teren wydzielonej działki nr [...] był zajęty pod pas drogowy, tj. pobocze. Zarząd Powiatu [...] we wniosku z [...] sierpnia 2020 r. wskazał, że na przedmiotowym gruncie znajduje się pobocze. Z materiału zdjęciowego (wydruki ortofotomapy) nie wynika stan i przestrzenny zakres zajęcia spornego terenu pod drogę publiczną. Z kolei mapa sporządzana dla celów prawnych - mapa z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000, powiększenie 1:500 przyjęta do pzgik [...] czerwca 2010 r., w zakresie opisu uwidaczniającego stan zajęcia spornego gruntu wg stanu na 31 grudnia 1998 r., nie jest podpisana przez wykonawcę prac geodezyjnych posiadającego stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, jak tego wymagał § 9 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). Z mapy tej nie wynika, aby A. J. pracownik ZDP w [...] posiadał uprawnienia zawodowe geodety. Zasadnie wskazał Minister, że do fragmentu mapy zasadniczej w skali 1:1000 nie ma żadnego komentarza, z którego wynikałoby na podstawie jakich materiałów źródłowych wytyczono granicę pasa drogowego według stanu z 31 grudnia 1998 r. i jakie wówczas konkretne elementy pasa drogi publicznej – ul. [...] (np. pobocze, urządzenia przesyłowe) znajdowały się na spornym gruncie. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera m.in. niezbędne do projektu podziału nieruchomości elementy zagospodarowania terenu, a w szczególności: ogrodzenia, budynki, obiekty małej architektury, studnie, szamba, przyłącza, drzewa stanowiące pomniki przyrody, elementy sieci uzbrojenia terenu przebiegające przez nieruchomość podlegającą podziałowi. Obecny § 25 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1429 ze zm.) przewiduje, że przy opracowywaniu map z projektem podziału wykorzystuje się wyniki wykonanych pomiarów geodezyjnych oraz informacje zawarte m.in. w materiałach zasobu, w tym w ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentach geodezyjnych i kartograficznych przechowywanych w archiwach państwowych lub będących w posiadaniu zainteresowanych stron. Wedle zaś § 26 tego rozporządzenia na treść mapy do celów prawnych składają się m.in. informacje określające przebieg granic działek ewidencyjnych w powiązaniu z granicami działek sąsiednich oraz użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych oraz istotne dla przedmiotu opracowania szczegóły terenowe. Wobec tego z opracowania geodezyjnego winno wynikać jakie elementy pasa drogowego, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 34, art. 37 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 pkt 4 udp, w wersji obowiązującej na 31 grudnia 1998 r., były posadowione na spornym terenie wg stanu na 31 grudnia 1998 r. Trafnie zwrócił uwagę Minister, że oświadczenia geodety A. P. nie można było potraktować jako "uzupełnienia" dowodu w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości. Mapa z projektem podziału ma status pracy geodezyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), która podlega zgłoszeniu przez konkretnego wykonawcę tej pracy właściwemu staroście i wraz z wynikami tych prac podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zatwierdzeniu stosowną klauzulą urzędową (art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 12a ust. 1 i art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Prace geodezyjne dla celów prawnych wykonują zasadniczo geodeci (art. 7a ust. 1 pkt 10 i art. 46t ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 43 pkt 2 tej ustawy). Zatem wskazaną wyżej pracę geodezyjną mógł uzupełnić tylko jej wykonawca. Nie mógł tego uczynić inny geodeta, ponieważ nie był autorem tej pracy -jej wykonawcą. Zasadnie więc organ odwoławczy, w przypadku niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności dotyczących zajęcia spornego terenu pod drogę publiczną, stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego i wobec tego uchylił wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego Zasada ta przemawia za tym, aby wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do zbadania sprawy przez organy dwóch różnych instancji w kwestii dotyczącej "zajętości" spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Strony postępowania muszą mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonych dowodów przed organami dwóch instancji (art. 81 kpa). Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, że organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz że nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] wydający decyzję o nabyciu spornego mienia nie dostrzegł opisanych wyżej braków postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu zakres wskazanych uchybień uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Wojewoda [...] winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia jaką przestrzeń 31 grudnia 1998 r. zajmował pas drogowy ul. [...] i czy, a jeżeli tak, to jakie elementy tej drogi były posadowione wówczas na terenie ówczesnej działki nr [...] i jaką część tej działki zajmowały. Trafnie wskazał Minister, że do tego celu może posłużyć opracowanie sporządzone przez geodetę, z wykorzystaniem istniejących map i pozyskanych zdjęć lotniczych. Jeżeli natomiast te dowody nie pozwolą na poczynienie ustaleń w kwestii zajęcia spornego terenu pod drogę publiczną wówczas Wojewoda [...] winien rozważyć przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy (art. 89 § 2 w zw. z art. 90 § 2 kpa). W toku rozprawy - na którą organ uprzednio wezwałby strony do złożenia dokumentów, wyjaśnień i innych dowodów, czy przedstawienia świadków na poparcie ich twierdzeń - byłaby możliwość uzgodnienia interesów stron przy udziale świadków, geodety, połączona z przeprowadzeniem oględzin na gruncie, tak aby wyjaśnić, czy sporny teren był zajęty pod konkretny – a jeżeli tak, to jaki – element (elementy) ul. [...]. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią art. 73 ust. 1 ustawy i ocenić możliwość jego zastosowania. Ustalenie, że konkretna część opisanej wyżej działki nr [...] była wówczas zajęta pod drogę wojewódzką umożliwi następnie zbadanie przesłanki władania publicznoprawnego sprawowanego przez organ administracji drogowej za pośrednictwem jednostki zarządzającej drogą wojewódzką na konkretnym fragmencie nieruchomości prywatnej. Przestrzenny zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wyznacza bowiem zasięg sprawowanego władztwa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.