I SA/Wa 2540/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Instytutu X w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku Instytutu X o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. umarzającą postępowanie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] marca 1973 r. znak [...] przekazało Instytutowi Y w użytkowanie nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie [...]) o pow. [...] m2. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. Instytut X wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] wskazując, że decyzja rażąco narusza art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. z 1969 r. Dz. U. Nr 22, poz. 159) oraz § 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159) z uwagi na brak mapy geodezyjnej lub planu sytuacyjnego uwzględniającego granice terenu, brak oznaczenia księgi wieczystej prowadzonej dla terenu, a także nie określenia czasu i warunków użytkowania. Poza tym decyzja nie została skierowana do poprzednika prawnego wnioskodawcy tj. Centralnego Ośrodka [...], ponieważ teren przeznaczony został pod zieleniec, parking i dojazd także dla tego podmiotu. Tymczasem adresatem decyzji był wyłącznie Instytut Y. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w oparciu o art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Instytut X nie posiada uprawnień strony w niniejszym postępowaniu, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Kolegium wskazało przy tym, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, która została skierowana wyłącznie do Instytutu Y. Przedmiotem rozstrzygnięcia było przekazanie nieruchomości położonej przy ul. [...] w użytkowanie Instytutowi Y. Natomiast skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie mają wpływu na sferę praw i obowiązków wnioskodawcy. Wnioskodawca nie wskazał poza tym żadnego przepisu prawa materialnego będącego źródłem jego interesu prawnego w niniejszej sprawie, nie przedstawił również jakichkolwiek okoliczności świadczących o wpływie stwierdzenia nieważności decyzji na jego sytuację prawną. Jak wynika natomiast z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2012 r. nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]) stanowi własność Miasta W. Natomiast Instytut Y oraz Instytut X są współwładającymi nieruchomością. Oznacza to, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Instytut X kwestionując ustalenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Zdaniem skarżącego, skoro wnioskodawca nie posiada przymiotu strony (z czym zresztą się nie zgadza), organ winien stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji z urzędu. Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest decyzja kończąca postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym (w trybie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przy tym cechą interesu i obowiązku prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca będący jedynie współwładającym nieruchomością przy ul. [...] w W. nie posiada tytułu prawnego do niej. Tym samym nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1973 r., którą jedynie przekazano Instytutowi Y w użytkowanie nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie [...]) o po. [...] m2. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony nie działania w niniejszej sprawie z urzędu organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r. I OSK 1082/09, w którym Sąd stwierdził, że fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza natomiast, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania, co jednak nie oznacza, że ma on obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia każdej z tych przesłanek w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania na wniosek. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu Instytut X w W. reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego A. H., zarzucając organowi naruszenie: - art. 28 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że I. nie posiada statusu strony; - art. 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 kpa mające istotny wpływ na wynika sprawy poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie uwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu oraz brak oceny całokształtu materiału dowodowego; - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji; - art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędne zastosowanie. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przytoczył szereg argumentów potwierdzających ww. zarzuty. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy pierwszoinstancyjną decyzję tego organu, o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem Instytutu Badawczego X o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1961r. przekazującej Instytutowi Y w użytkowanie nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] ( obecnie [...]) . Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje do tej nieruchomości jakiekolwiek prawo rzeczowe, nie był także stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu wniosku wskazuje, że Instytut X legitymuje się jedynie faktycznym, a nie prawnym interesem prowadzenia żądanego postępowania . W tym miejscu wyjaśnić należy, że przesłanką podmiotową warunkującą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. jest złożenie wniosku przez legitymowany do tego podmiot, czyli innym słowem stronę postępowania w sprawie. Stwierdzenie natomiast przez organ administracji, po wszczęciu postępowania, że wnioskodawca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem istnienia interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu. Z powyższego wywodu wynika bezsprzecznie, iż art. 28 k.p.a. musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach . Skarżący Instytut X argumentuje w treści skargi, że wspólnie z Instytutem Y tj. adresatem kwestionowanej przez skarżącego decyzji, posiada i użytkuje sporną nieruchomość. Oba podmioty są zainteresowane uregulowaniem jej stanu prawnego w drodze uwłaszczenia na ich rzecz. Instytut Y oparł swój wniosek na treści art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, budowle i inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Istnienie zaś prawa zarządu wywiódł z treści decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1961r. przekazującej mu działkę w użytkowanie oraz z faktu posiadania decyzji tego organu z dnia [...] marca 1973r. o ustaleniu opłaty rocznej za to użytkowanie i decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1989r. o zmianie wysokości tejże opłaty rocznej. Skarżący Instytut X twierdzi natomiast, że spełnia przesłanki do nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości oraz własności budynku, w oparciu o art.2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo rozwojowych, który przewiduje, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, znajdujące się w posiadaniu jednostki badawczo – rozwojowej, która w dniu 5 grudnia 1990r. nie legitymowała się dokumentami o ich przekazaniu wydanymi w formie przewidzianej prawem, i wykorzystywane są, przez tą jednostkę do celów statutowych, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tej jednostki, a budynki i urządzenia związane z gruntem jej własnością. Skarżący argumentuje, że ma interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1961r. przekazującej Instytutowi Y w użytkowanie nieruchomość [...] położoną przy u. [...] (obecnie [...]) oraz wymienionych wyżej decyzji opłatowych gdyż w takim przypadku jedyną podstawą prawną do uregulowania prawa obu Instytutów stanowiłby art.2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo rozwojowych, gdzie wyłączną przesłanką nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku byłby, niebudzący wątpliwości, fakt posiadania przez te jednostki przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990r. Instytut X podsumował uzasadnienie skargi co do kwestii posiadania interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1961r. przekazującej Instytutowi Y w użytkowanie nieruchomość [...] położoną przy u. [...] ( obecnie [...]) wskazując, że " nie może dopuścić do sytuacji gdy decyzja ta będzie podstawą do samodzielnego uwłaszczenia się przez Instytut Y" oraz, że "w razie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, możliwe będzie takie uregulowanie współuwłaszczenia, aby dojazd i obsługa parkingowa działki budynkowej były uregulowane z poszanowaniem obu Instytutów". Analogicznie skarżący wskazał, że eliminacja decyzji ustalającej wysokość opłaty rocznej za użytkowanie i decyzji zmieniającej tą wysokość, świadczy o posiadaniu przez niego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia ich nieważności gdyż " skarżącemu zależy na całościowym i ostatecznym uregulowaniu sytuacji prawnej spornej nieruchomości, w tym eliminacji potencjalnych źródeł przyszłych konfliktów pomiędzy Instytutami ". Zaprezentowanego stanowiska Sąd, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, nie podziela. W ocenie Sądu przytoczona argumentacja wskazuje, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do zainicjowania postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1961r. przekazującej Instytutowi Y w użytkowanie spornej nieruchomości oraz decyzji opłatowych, a treść tej argumentacji uzasadnia twierdzenie , że interes ten ma charakter faktyczny. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Sąd zauważa, że uwzględnienie żądań skarżącego Instytutu X w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1961r. przekazującej Instytutowi Y w użytkowanie spornej nieruchomości oraz decyzji opłatowych nie mogłoby wywrzeć bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej tego podmiotu. Spodziewana korzyść prawna byłaby zależna od przyszłych okoliczności o charakterze niepewnym. Jak wskazano wyżej interes prawny powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy , które uzasadniają zastosowanie konkretnej normy prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które już wystąpiły lub nadal trwają. Tym samym nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Szczególną cechą interesu prawnego jest bowiem jego realność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r., sygn. akt II GSK 163/06 oraz z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1787/10 (dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Niewątpliwie, zdaniem Sądu, skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, jednakże jego interes jest interesem faktycznym, a nie prawnym, co oznacza, że nie daje mu on uprawnień strony. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania w tym m.in. art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a, Sąd nie dopatrzył się naruszeń mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji zebrały niezbędny materiał dowodowy w sprawie i rozpatrzyły go w pełni, a uzasadniając swoje rozstrzygnięcia uczyniły to w sposób jasny i wyczerpujący. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.