I SA/Wa 2551/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Joanna Gierak-Podsiadły Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku C. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w B. przy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność T. S. oraz C. S. - utrzymał w mocy postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, położonej w B. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność C. S. i T. S. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 428/99 uchylił ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, natomiast w pozostałej części skargę oddalił. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w B. przy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. akt SA/Bk 1249/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w B. oddalił skargę na ww. decyzję z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. C. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [..] r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. W wyniku rozpoznania wniosku C. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r.nr [...]. Postanowieniem z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2120/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę C. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Następnie C. S. pismem z dnia [...] r. ponownie wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. z uwagi na wydanie powyższych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku C. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 949/12 oddalił skargę C. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. C. S. złożył ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. W wyniku rozpoznania wniosku C. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa do merytorycznego rozpoznania sprawy, albowiem w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 949/12 oddalił skargę C. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. Jednocześnie stwierdził, że prowadzenie postępowania w sprawie dotknięte by było wadą określoną w art. 156 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. S.. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie podpisał S. J. – Dyrektor Departamentu Orzecznictwa, który podlegał i nadal podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., Jednocześnie podniósł, że brak jest przepisu prawa, który ustanawia zakaz wszczęcia postępowania w sprawie decyzji, która była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 6/09 istnieje możliwość kontroli takich decyzji. Ostatecznie podniósł, że w jego ocenie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. obarczona jest wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie też do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r., którym utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi wskazana w art. 61a k.p.a. druga - poza brakiem przymiotu strony u osoby żądającej wszczęcia postępowania - przesłanka odmowy wszczęcia postępowania – "z innych uzasadnionych powodów postępowanie nie może być wszczęte" - dotyczy sytuacji, w których np. sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (W. Chróścielewski: Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., artykuł ZNSA 2011/4/9-25, LEX 135465/4, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią złożony wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada jedynie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania oraz dokonuje oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Organ naczelny w drodze postanowienia odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że zarówno w sferze przedmiotu, podmiotu jak i stanu faktycznego i prawnego sprawa jest tożsama ze sprawą, która podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 949/12 oddalił skargę C. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10). Należy zatem wskazać, że w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] zostało uprzednio przeprowadzone postępowanie nadzorcze. W wyniku jego przeprowadzenia Minister Infrastruktury wydał decyzję z dnia [...] r., która została utrzymana w mocy decyzją tego Ministra z dnia [...] r. Decyzje te stały się prawomocne w skutek odrzucenia skargi C. S. postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2120/10. W wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 949/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zatem, że ponowne żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, z uwagi na tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy tj. podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony, skutkowało koniecznością odmowy ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. W przeciwnym razie - merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotknięte byłoby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak sformułowana ocena prawna nie pozostawia wątpliwości i jako taka wiąże nie tylko Sąd, który wydał ww. wyrok, ale również organy orzekające w sprawie kolejnego wniosku skarżącego, tj. z dnia [...] r., o wszczęcie postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Tym samym zasadnie organ administracji publicznej odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że we wskazanej w skardze uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 6/10 stwierdzono, że "Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi – w świetle przedstawionych wywodów – konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.)". Tym samym uchwała ta ma zastosowanie do możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji merytorycznej, co do której orzekający w sprawie sąd administracyjny oddalił skargę. Taką bez wątpienia jest sytuacja dotycząca decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże skarżący skorzystał już z tej możliwości składając wniosek z dnia [...] r. Wydane w skutek rozpoznania wniosku skarżącego rozstrzygnięcia (decyzja z dnia [...] r. oraz decyzja z dnia [...] r.) stały się prawomocne wobec odrzucenia skargi C. S. postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2120/10. Przyczyną odrzucenia było zaś wniesienie skargi przez C. S. z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Skarżący nie skorzystał przy tym z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2120/10, jak również nie wnosił o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Tym samym to sam skarżący wnosząc skargę z uchybieniem terminu spowodował, że decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym co do decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. stały się prawomocne i pozostając w obrocie prawnym czynią niemożliwym wszczęcie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. i skutkują odmową wszczęcia postępowania z kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.