I SA/Wa 2563/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na uzasadnienie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr KR VI R 60b/19 z 8 września 2020 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako organ/komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2267 ze zm.), dalej jako "ustawa o Komisji", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D.U. 2018, poz. 2096 ze zm.). dalej "kpa", w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 20 kwietnia 2016 r. nr 137/GK/DW/2016. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Przedmiotem wszczętego przez Komisję postępowania jest decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 20 kwietnia 2016 r. nr 137/GK/DW/201 dotycząca udziału w prawie użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], obreb [...], którą zmieniono za zgodą stron pkt I decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 221/GK/DW/2015 z 22 kwietnia 2015 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części zabudowanego gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ulicy [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...]. Decyzja pierwotna została wydana na skutek wniosku W. K. z 20 maja 1949 r. o przyznanie własności czasowej. Prezydent m. st. Warszawy decyzją y 22 kwietnia 2015 r. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,5993 części, zabudowanego gruntu położonego w W. przy ulicy [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] na rzecz S. P. i K. P. w udziale 0,5993 części na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej i ustalił czynsz symboliczny. Prezydent ustalił, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło 11 kwietnia 1949 r. (D:U: Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego w Warszawie). W związku z tym termin składania wniosku upływał 11 października 1949 r. Tytuł prawny do nieruchomości uregulowany był na rzecz J. N. i M. K. (w równych udziałach) w księdze hipotecznej [...]. Na mocy umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego rep. [...] W. K. nabył od A. z O., jedynej spadkobierczyni ww. osób place nr [...],[...],[...],[...],[...] o ogólnej powierzchni [...] m2 oraz plac przeznaczony jako teren użyteczności publicznej o pow. [...] m2 ze składu ww. nieruchomości [...]. Następstwo prawne po dawnych właścicielach organ ustalił na podstawie szczegółowo wymienionych w decyzji Komisji postanowień spadkowych oraz umów notarialnych nabycia praw i roszczeń. K. P. i L. P. pismem z 11 marca 2016 r. wnieśli o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 22 kwietnia 2015 r. poprzez zmianę udziału z [...] na [...]. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 20 kwietnia 2016 nr 137/GK/DW/2016, na podstawie art. 104 i 155 kpa zmienił decyzję pierwotną poprzez zmianę udziałów – zgodnie z wnioskiem. Komisja prowadząc postępowanie uznała, że decyzja zmieniona została wydana z rażącym naruszeniem prawa w celu konwalidowania decyzji obarczonej kwalifikowanym wadami prawnymi. Zdaniem Komisji zmiana decyzji w tym trybie jest możliwa wyłącznie gdy nie można jej zmienić w innych trybach nadzwyczajnych (wznowienia lub stwierdzenia nieważności). Dlatego doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób nieuprawnionych. Wynika to z tego, że wniosek o ustanowienie własności czasowej został złożony przez W. K. któremu nigdy nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości. Po drugie, tryb z art. 155 kpa, stosuje się wyłącznie do decyzji uznaniowych natomiast decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego ma charakter związany. Okoliczności tej nie wziął pod uwagę Prezydent m. st. Warszawy. Poza tym brak było zgody stron na zmianę decyzji. Pominięto bowiem współużytkowników wieczystych nieruchomości będących właścicielami lokali w budynku położonym na tej działce (na datę wydania decyzji w budynku było wyodrębnionych 9 lokal – nr 1-10). W dalszej Kolejności Komisja wskazała, że Prezydent nie badał czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron (konieczność zgodności decyzji z ww. kryteriami). W tak ustalonym przez Komisję stanie faktycznym uznała ona, że decyzja wydana w trybie art. 155 kpa zapadła z rażącym naruszeniem prawa ponieważ Prezydent dokonał niedopuszczalnej zmiany ostatecznej decyzji z 22 kwietnia 2015 r. rażąco naruszając prawo. Jednocześnie odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych Komisja uznała, że do takich nie doszło – co powodowało możliwość stwierdzenia nieważności a nie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem Komisji gospodarowanie nieruchomością odbywa się w celach prywatnych a nie publicznych o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnym właścicilem jest Miasto st. Warszawa. To z kolei skutkowało zastosowaniem przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji który daje jej prawo do stwierdzenia nieważności decyzji organu gdy zachodzą podstawy z art. 156 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło m. st. Warszawa zaskarżając decyzję Komisji w zakresie uzasadnienia. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 155 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.2. (str. 12.) w całości; w pkt. III.2.4. (str. 16.) w zakresie: " Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje tym, że niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 kpa do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 kwietnia 2016 r. nr 137/GK/DW/20I6. "; w pkt. III.2.6. (str. 17.) w całości; w pkt. III.3.2. (str. 18-19.) w zakresie: "(...) Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję z dnia 20 kwietnia 2016 r. nr 137/GK/DW2016 nie dysponował zgodą wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji ostatecznej. W postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu 20 kwietnia 2016 r. decyzji nr 137/GK/DW/2016 pominięto bowiem współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. [...] w W. (wyodrębnionych przed decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr 221 /GK/DW/2015)", " W realiach niniejszej sprawy Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję z dnia 20 kwietnia 2016 r. nr 137/GK/DW/2016, w trybie art. 155 kpa powinien był dysponować zgodą wszystkich stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr 221 /GK/DW/2015, a więc także zgodą właścicieli wyodrębnionych lokali. Jak wynika natomiast z akt sprawy, organ miał zgodę na zmianę decyzji w trybie 155 kpa jedynie od K. i S., małżonków P., co stanowiło rażące naruszenia prawa."; w tytule pkt. III.4. (str. 19.) w całości; w pkt. III.4.1. (str. 19.) w zakresie: " (...) z uzasadnienia decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r. nr 137/GK/DW/2016 wynika, iż Prezydent m.st. Warszawy nie zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. "; w pkt. III.4.2. (str. 20.) w całości; w pkt. III.5.2. (str. 21.) w całości; podczas gdy: (1) zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie przepisu art. 155 k.p.a.; (2) przy wydawaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji zmieniającej nr 137/GK/DW/2016 z dnia 20 kwietnia 2016 r. wszystkie przesłanki wskazane w treści przepisu art. 155 k.p.a. zostały zachowane; (3) dokonując zmiany decyzji nr 221/GK/DW/2015 z dnia 22 kwietnia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy pozyskał zgodę wszystkich stron postępowania; (4) decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr 137/GK/DW/2016 z dnia 20 kwietnia 2016 r. spełnia wymogi, dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o tak sformułowany zarzut Miasto st. Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji nr KR VI R 60b/19 z 8 września 2020 r., w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej i zwrot kosztów postępowania. Do postępowania zostało również dopuszczone Stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu-Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "ppsa", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 par 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna. Jest natomiast związany granicami zaskarżenia. Jak się wskazuje choćby w wyroku NSA z 19 maja 2022 r., sygn. akt FSK 4911/21, LEX nr 3356850 w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada skargowości. Oznacza ona, że sąd poddaje kontroli zgodności z prawem określony przedmiot zaskarżenia którego zakresem jest związany. Decyzja reprywatyzacyjna wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Ustawodawca w tym akcie przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wywiedziona wyłącznie przez Miasto st. Warszawa i to w zakresie uzasadnienia, co jasno wynika z treści skargi. Stanowisko to było podtrzymywane na rozprawie przez pełnomocniczki procesowe Miasta. St. Warszawy. Ma rację strona skarżąca, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się możliwość zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia decyzji (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1882, I SA/47/82 (nie publ.), wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83 (ONSA 1983, z. 1, poz. 51). Pogląd ten znajduje również uzasadnienie w doktrynie (glosa do wyroku NSA z 28 czerwca 1982 r J Borkowskiego, glosa do wyroku NSA z 30 czerwca 1983 r. J. Zimmermann). Z rozstrzygnięć i poglądów doktryny wynika, że uzasadnienie decyzji jest równoważne jej osnowie i oba te elementy składają się na całość która przesądza o obowiązkach czy prawach strony. Sąd w tym składzie nie podziela natomiast poglądów z których wynika, że zaskarżenie uzasadnienia należy rozumieć jako skargę na całe rozstrzygnięcie (takie poglądy prezentuje np. K Radzikowski – "Glosa" nr 9 z 2004 r., str. 40). Taki pogląd nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. To bowiem strona decyduje o zakresie zaskarżenia a skoro wprost precyzuje jego zakres Sąd nie może wbrew woli strony przyjąć, że strona nie godzi się również z osnową decyzji. Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że w razie uznania za zasadną skargi dotyczącej tylko uzasadnienia sąd nie może uchylić decyzji wyłącznie w zakresie treści uzasadnienia pozostawiając w obrocie osnowę decyzji. Elementy osnowy decyzji i jej uzasadnienie stanowią całość, oba są obowiązkowymi składnikami decyzji administracyjnej, co wynika z art. 107 § 1 i 3 kpa. Uzasadnienie decyzji jest jej częścią i jako takie nie może funkcjonować samodzielnie, odnosi się do treści osnowy decyzji i stanowi wyraz poglądów organu co do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nie mówiąc już o ustalonym przez organ stanie faktycznym stanowiącym podstawę do zastosowania takich a nie i innych przepisów prawa materialnego. W konsekwencji przedmiotem kontroli nie może być samo uzasadnienie ale i decyzja (osnowa). Konsekwencją tego jest przyjęcie, że wadliwość uzasadnienia obliguje Sąd do uchylenia decyzji jako elementu składającego się na rozstrzygnięcie na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 ppsa. Nie jest to jednak dopuszczalne gdyby doprowadzić miało do pogorszenia sytuacji podmiotu skarżącego z uwagi na wyrażony w art. 134 § 2 ppsa zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony). Wyjątkiem od tego jest sytuacja w której sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Naruszenie wyrażonego w art. 134 § 2 ppsa zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym występuje gdy "na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności" – wyrok NSA z 15 września 2021 r. III OSK 2565/21, LEX nr 3252422. W sprawie o sygn. I SA/WA 2559/20 Sąd uchylił decyzje Komisji o stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowej. Sprawa dotyczyła tej samej nieruchomości ( tożsamy stan faktyczny i prawny) a decyzje wydane przez Prezydenta m. st. Warszawy Komisja w identyczny sposób oceniła. Sąd, rozpoznając skargę na tę decyzję Komisji, uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z uwagi na to, że: 1. Zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron K. P. i S. P. z uwagi na nabycie przez nich roszczeń od beneficjentów decyzji dekretowej a tym samym weszli oni w prawa i obowiązki tych osób; 2. Złożenie wniosku o zmianę decyzji, jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na zmianę decyzji (NSA – uchwała składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., II GPS2/09 (ONSA/WSA 2010/1/4); 3. Spełniona został także przesłanka dt słusznego interesu strony ponieważ zmiana decyzji realizowała cel nabywców praw i roszczeń dekretowych służący późniejszemu zawarciu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego a w konsekwencji ustaleniu należnej opłaty z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego a zatem do prawidłowego ukształtowania stosunku prawnego; 4. Na przeszkodzie nie stał żaden interes społeczny zwłaszcza interes jednostki samorządu terytorialnego czy interes ogółu członków wspólnoty samorządowej; 5. Art. 155 kpa nie określa do jakich decyzji należy stosować jego tryb: do decyzji związanych czy uznaniowych. Dlatego okoliczność w której przepis ten zastosowano do decyzji związanej nie może przesądzać o wadliwości decyzji i to o charakterze rażącym. Tym bardziej, że możliwość weryfikacji decyzji w trybie art. 155 czy 154 kpa nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012, I OSK 1248/11, 10 stycznia 2011, I OSK 1083/10, 13 maja 2015 r., I OSK 1667/13). Odmienna wykładnia przepisów prawa i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy na jednej z koncepcji nie może być podstawą do skutecznego formułowania zarzutu nieważności; 6. Przepis art. 155 kpa nie kreuje zakazu zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w tej sprawie tj. poprzez przeniesienie praw z innej decyzji na inny podmiot, czy tak jak w obecnie rozpoznawanej poprzez zmianę należnego podmiotowi prawa (ułamku) do danej nieruchomości; 7. Nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że mamy do czynienia z oczywistym, jasnym na pierwszy rzut oka naruszeniem konkretnego przepisu prawa a tylko w takiej sytuacji może być mowa o rażącym naruszeniu prawa jako jednego z warunków do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej; 8. W związku z tym nie było podstaw do zakwalifikowania decyzji jako rażąco naruszającej prawo a w konsekwencji zastosowania przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji. 9. koncepcja Komisji (zaprezentowana również w tej sprawie) była błędna. Sąd wskazał, mając na uwadze przepisy Kodeksu Napoleona (art. 778, 781, 811), że A. O. składając oświadczenie o tym, że jest jedyną spadkobierczynią J. N. i M. K. oraz następnie sprzedając prawa spadkowe, przyjęła spadek. Akt notarialny tego dotyczący został zatem sporządzony zgodnie z przepisami Kodeksu Napoleona i nadal, wobec jego nie wyeliminowania, pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto, treść przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przeczy tezie Komisji, że wpis prawa własności do księgi wieczystej był warunkiem koniecznym przeniesienia prawa własności nieruchomości. Wg Kodeksu Napoleona sam tytuł nabycia przenosił własność na nabywcę. Sąd stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną nie miał obowiązku ustalania następców prawnych J. N. i M. K. w drodze uzyskiwania stosownych postanowień spadkowych. Sumując Prezydent m.st. Warszawy, wbrew wywodom Komisji nie naruszył w sposób rażący art. 7 ust. 1 dekretu ponieważ dokument w postaci aktu notarialnego wskazywał jasno kto nabył prawo do nieruchomości. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela wszystkie wywody sądu zawarte w ww. wyroku. Uchybienia Komisji w zakresie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w tym wadliwe przyjęcie tezy o konieczności uzyskania postanowień o stwierdzeniu praw do spadku po J. N. i M. K., są uchybieniami o charakterze procesowym i nie uzasadniającym tezy o takich wadach decyzji Komisji których istnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. W konsekwencji, wobec nie stwierdzenia podstaw do uznania, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, wobec zasady nie orzekania na niekorzyść strony, sąd mimo, że decyzja obarczona jest wadami nie mógł uwzględnić skargi M. st. Warszawy na uzasadnienie decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.