I SA/Wa 2564/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. S. P. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [..], zajętej pod część ul. [...] i część ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [...] ha obręb [..], zajętej pod część ul. [..] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że z odpisu KW [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] października 2005 r. Rep. [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność osób fizycznych i pozostawała we władaniu Gminy jako droga publiczna. Zgodnie z uchwałą [...] nr [...] z dnia [...] 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]) ulica [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. pozostały drogami gminnymi. Pismem z dnia [..] lutego 2012 r. I. K. i S. K. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] kwestionując rozstrzygnięcie oraz zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie został zebrany pełny materiał dowodowy, ponadto art. 10 § 1 k.p.a. bowiem, odwołujący się nie zostali powiadomieni przez organ o toczącym się postępowaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, z której następnie wydziela się działkę nr [...] o pow. [...] ha, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność K. R. i S. P. Na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] października 2005 r. nr rep. [....] K. R.i S. P. zbyli nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz I. i S. małżonków K. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem została wymieniona w załączniku do uchwały [...] z dnia [...] 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] do kategorii dróg lokalnych oraz dróg gminnych jako droga lokalna miejska. Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna nieruchomości KW [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2008 r. pod nr [...] obrazuje stan zajęcia działki nr [...] pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Wskazał jednocześnie, że w aktach sprawy znajdują się pisma Zastępcy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wskazujące, że działka nr [...] nie była zajęta pod drogę wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pod pas drogowy ul. [...]. Jednocześnie organ stwierdził, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. Również w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie wskazano, na czym władanie miałoby polegać. W piśmie Zastępcy [...] z dnia [...] października 2010 r. wskazano, iż brak jest dokumentacji potwierdzającej sprawowanie władztwa publicznego, a ponadto przez działkę nie przebiegała żadna infrastruktura techniczna. Organ II instancji wskazał, że pozyskanie powyższej informacji nie zwalnia organu wojewódzkiego z przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Organ winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, tj. wykazać, że wykonywano prace związane m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją. Minister stwierdził, że Wojewoda winien we własnym zakresie podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia powyższej kwestii. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. Minister wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by organ powiadomił strony – odwołujących się – o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o po w. [...] ha obręb [...], zajętej pod część ul. [...], a zatem by zapewniono stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Ministra decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. stała się przedmiotem skargi S. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na bezprawnym przyjęciu, że I. K. i S. K. mają status strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skarżący przytoczył treść art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) wskazując, że stroną postępowania określonego w art. 73 tej ustawy jest wyłącznie właściciel nieruchomości, który złożył wniosek o odszkodowanie na zasadach i w trybie opisanym w cytowanym przepisie. Skarżący podkreślił, że jedynie on złożył wniosek o odszkodowanie w dniu [...] sierpnia 2005 r. I. i S. małż. K. wniosku nie złożyli w terminie wskazanym w tym przepisie. Nie mogą mieć więc statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym, nie byli uprawnieni do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazania wymaga, że sprawa niniejsza nie jest sprawą w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zaskarżona decyzja nie została wydana zatem w trybie przepisu art. 73 ust. 4 tej ustawy, na który to przepis w skardze powołuje się skarżący, ale w trybie jej art. 73 ust. 1 i 3. Decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter deklaratoryjny. Dopiero po wydaniu takiej ostatecznej decyzji i po ujawnieniu na jej podstawie przejścia nieruchomości na własność Gminy, jednostka samorządu terytorialnego uzyskuje pełnię władztwa nad nieruchomością. Wydanie tej decyzji jest zatem podstawą do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest prawidłowa. Za trafne Sąd przyjął ustalenia Ministra, co do tego, że stroną postępowania w niniejszej sprawie są – poza skarżącym – który złożył wniosek o wydanie decyzji deklaratoryjnej – również I. K. i S. K., a zatem aktualni współwłaściciele nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji. Okoliczność, że tylko skarżący, jak podano w skardze, złożył wniosek o odszkodowanie nie ma w tej sprawie znaczenia. Podkreślenia wymaga, że ewentualne ujawnienie w księdze wieczystej przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, czy części nieruchomości, która aktualnie stanowi współwłasność I. K. i S. K., spowoduje, że osoby te utracą na rzecz podmiotu publicznoprawnego możliwość uczestniczenia w obrocie prawnym jako współwłaściciele tej nieruchomości. Już z tej przyczyny, tj. faktu ewentualnego odjęcia własności, osoby te są stronami niniejszego postępowania. Kwestia odszkodowania jest zaś kwestią odrębną. Wobec tego, że po dniu 31 grudnia 1998 r. doszło do przeniesienia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz I. i S. małż. K., to osoby te mają interes prawny w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zasadnie – biorąc pod uwagę materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w postępowaniu – uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Nie ma w sprawie wątpliwości, co do tego, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych, tj. skarżącego i K. R., a zatem nie stanowiła w tym dniu własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Jest też bezsporne, że uchwałą [...] nr [...] z dnia [...] 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]) ulica [...] zaliczona była do dróg publicznych. Podkreślenia wymaga jednakże, że na gruncie przepisu art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wymagane jest również wykazanie – aby można było wydać decyzję deklaratoryjną o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości – władztwa publicznoprawnego nad tą nieruchomością. Sąd za trafne uznał ustalenia organu, że akta postępowania administracyjnego nie potwierdzają faktu sprawowania przez Gminę [...] władztwa nad tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. i konieczne jest dokonanie dalszych ustaleń przez organ. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że władanie nieruchomością oznacza faktyczne władztwo jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym to zajęcie należy rozumieć nie tylko jako zajęcie gruntu pod pas drogowy, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty (v. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1471/07; orzeczenia.nsa.gov.pl). Władanie to wykonywanie zarządu drogą, prace związane z jej utrzymaniem, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 381/12; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec treści pism Zastępcy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. i z dnia [...] października 2010 r. wskazujących, że działka nr [...] nie była faktycznie zajęta pod część ul. [...] oraz biorąc pod uwagę, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie takiego ustalenia, zasadnie, zdaniem Sądu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.