I SA/Wa 2564/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2023 r. nr KOA/4972/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr GOPS.4021.88.2023. Decyzją z 23 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania K. G. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania K. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem M. G. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym Wnioskiem złożonym w dniu 8 maja 2023 r. K. G. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem M. G. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 30 maja 2023 r. nr [...] orzeczono o odmowie przyznania K. G. świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia 30 maja 2023 r. nr [...], w ustawowym terminie, złożył K. G. wskazując, że odmowa przyznania świadczenia jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 i wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr [...] orzeczono ponownie o odmowie przyznania K. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem M. G. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr [...] w ustawowym terminie, złożył K. G. wskazując, że odmowa przyznania świadczenia jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 oraz, że status osoby bezrobotnej nie ma wpływu na możliwość przyznania świadczenia. Rozpoznając odwołanie SKO na wstępie wskazało, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 tj.). Organ następnie po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 5 tej ustawy zaznaczył, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wyjaśniło, że powodem odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia przez organ I instancji (wskazanym w uzasadnieniu decyzji) była m.in. okoliczność braku spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy (data powstanie niepełnosprawności). Jednocześnie organ wyjaśnił, że zagadnienie wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Organ następnie obszernie przytoczył uzasadnienie tego orzeczenia podkreślając, że (..) nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (..) ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W ocenie SKO decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, a zatem jest wadliwa w tym zakresie. Mimo powyższego SKO uznało, że decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy, wobec wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej. Organ podkreślił, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członka rodziny osoby niepełnosprawnej, którzy w imię poświęcenia dla najbliższej osoby rezygnują z zatrudnienia, aby świadczyć im stałą opiekę. Treść art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każde niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. To zaś prowadzi do wniosku, że istotą świadczenia opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest bowiem udzielanie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zatem częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponosi osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny, na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie tego zatrudnienia następuje na skutek sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą i długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji, zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. SKO podniosło, że jak wynika z akt sprawy, M. G. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 22 lipca 2020 r. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 29 maja 2020 r. W orzeczeniu zostało zawarte również wskazanie o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynika także, że skarżący zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, dorosłą córką oraz ojcem, który zamieszkał z rodziną skarżącego po śmierci swojej żony. M. G. przebył dwa udary i ma niedowład prawej ręki i nogi. Porusza się na wózku inwalidzkim. Wnioskodawca pomaga ojcu w czynnościach higienicznych, w korzystaniu z toalety, ubieraniu, podaje leki, robi zastrzyk (1 raz dziennie), przygotowuje i podaje posiłki, załatwia i towarzyszy w wizytach lekarskich oraz wykupuje leki. Ponadto z przeprowadzonego w dniu 12 maja 2023 r. wywiadu środowiskowego oraz pozostałej dokumentacji sprawy, w tym oświadczeń skarżącego wynika, że rezygnacja skarżącego z pracy nie miała związku z koniecznością zapewnienia opieki ojcu, bowiem dnia 9 kwietnia 2023 r. został on "zwolniony" z pracy z powodu redukcji etatu. Następnie zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu 8 maja 2023 r. (por. oświadczenie z dnia 22 sierpnia 2023 r.). Decyzją Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 8 maja 2023 r. wnioskodawca został uznany za osobę bezrobotną od 8 maja 2023 r. i przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych od 6 sierpnia 2023r. do dnia 6 maja 2024 r. W ocenie SKO, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że niepełnosprawność ojca skarżącego i konieczność sprawowania nad nim opieki miała związek z rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez skarżącego pracy. Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia musi występować ścisły związek. Brak tego związku, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jest bowiem przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1945/21). Reasumując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia, przesłanki związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem i za prawidłowe uznał negatywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. G. (skarżący) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że rezygnacja z zatrudnienia nie miała związku z koniecznością zapewnienia opieki ojcu. Wskazał, że stan zdrowia ojca z każdym miesiącem się pogłębia- wymaga on stałej opieki. Podał, że faktycznie nie może podjąć zatrudnienia- musi być obecny przy ojcu- z wywiadu środowiskowego wynika, że pomaga w czynnościach higienicznych, korzystaniu z toalety, ubieraniu, podawaniu pokarmów, podawaniu leków- musi być dostępny 24 godziny na dobę. Wyjaśnił, że przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych, zatem wykazał się ciągłością zatrudnienia. Teraz nie pracuje wyłącznie z powodu konieczności opieki nad ojcem. Ma wykształcenie średnie na kierunku technik elektryk, wieloletnie doświadczenie w tym zawodzie i miałby możliwość zatrudnienia, ale nie pracuje wyłącznie z powodu opieki nad ojcem. Ma 52 lata, jest zdrowy- przesłanka braku zatrudnienia wynika z konieczności opieki nad ojcem i konieczności poświęcenia mu czasu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak zatem z powyższego wynika, do przyznania osobom wymienionym we wskazanych przepisach świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga z kolei dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, skarżący jest synem osoby wymagającej opieki, czyli jest osobą spokrewnioną z tą osobą w pierwszym stopniu. W tej sytuacji skarżący niewątpliwie należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 niesporne jest również, że podstawy odmowy przyznania świadczenia nie może stanowić moment powstania niepełnosprawności. Istotne natomiast dla ustalenia w niniejszej sprawie jest czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem oraz czy ma możliwość kontynuacji zatrudnienia w dotychczasowym zakresie z uwagi na zakres świadczonej przez niego opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Ojciec skarżącego - urodzony 15 maja 1947 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 22 lipca 2020 r., został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym ustalony stopień datuje się od 29 maja 2020 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera przy tym wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynika, że skarżący był zatrudniony do 9 kwietnia 2023 r. a stosunek pracy ustał w związku z redukcją etatu. Po ustaniu stosunku pracy skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. Słusznie wskazuje organ, że zgodnie z treścią powołanych na wstępie przepisów dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy z poszukiwania pracy a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Zwrócić należy uwagę, że opieka świadczona osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolnej do samodzielnej egzystencji oznacza całkowitą zależność tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, jak również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Jak wynika z akt administracyjnych oraz z treści skargi skarżący podnosi, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powodu redukcji etatu jednak faktyczna rezygnacja z pracy i brak podejmowania zatrudnienia wynikał z konieczności podjęcia opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skarżący wskazał, że umowa została rozwiązana z dniem 9 kwietnia 2023 r. jednakże skarżący podjąłby pracę gdyby nie uległa znacząco zmianie jego sytuacja rodzinna. 21 kwietnia 2023 r. zmarła bowiem matka skarżącego, ojciec przeprowadził się do mieszkania skarżącego i od tego momentu skarżący podjął się opieki nad nim. Organ I instancji tych przesłanek w ogóle nie zbadał zaś organ II instancji ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącego nie wynikała z jego woli lecz decyzji pracodawcy. Wskazał, że ojciec był niepełnosprawny od 2020 r. natomiast skarżący złożył wniosek dopiero od maja 2023. W ocenie Sądu decyzja organów była błędna, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ocenę, wbrew stanowisku organów, że rezygnacja przez skarżącego z zatrudnienia i jego niepodejmowanie było spowodowane właśnie koniecznością objęcia niepełnosprawnego członka rodziny wymaganą opieką. Sam fakt rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę uzasadniony likwidacją etatu nie świadczy jeszcze o tym, że brak woli kontynuacji zatrudnienia nie nastąpił w związku z koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym ojcem zważywszy, że jak wskazuje skarżący czas, w którym została rozwiązania umowy o pracę zbiegł się ze zmianą także sytuacji rodzinnej skarżącego. Jak już wskazano zmarła wówczas matka skarżącego i powstała konieczność przejęcia opieki nad ojcem, którego stan zdrowia uległ pogorszeniu i który przeprowadził się do domu skarżącego. Jak już wskazano organ te okoliczności całkowicie pominął, przyjmując, że brak podejmowania zatrudnienia po ustaniu zatrudnienia skarżącego, z uwagi na przyczynę ustania stosunku pracy, nie było spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zważyć bowiem należy, że osoba dotknięta niepełnosprawnością nie jest zdolna do pracy i wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych takich jak czynności samoobsługowych - higiena, poruszanie się, prowadzenie gospodarstwa domowego, komunikacja i funkcjonowanie w społeczeństwie. Jak już wskazano materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w sprawie pozwala na ustalenie, że taką opiekę nad niepełnosprawnym ojcem sprawuje skarżący. Wynika to wprost zarówno z oświadczeń skarżącego jak i z przeprowadzonego w dniu 12 maja 2023 r. wywiadu środowiskowego, na który powoływał się także organ. Reasumując wskazać należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy w ocenie Sądu, organy dysponowały materiałem dowodowym, który pozwalał na ocenę, że niemożność podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, spowodowana była koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest uwzględnić powyższą ocenę prawną sądu, którą jest związany na mocy art. 153 ppsa i przyznać wnioskowane świadczenie. Organ uwzględni przy tym treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącego powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać jednocześnie należy, że skarżący te przesłanki spełnia o czym wyżej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.