I SA/Wa 257/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmawiającą przyznania J. P. zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 stycznia 2014 r. J. P. złożyła wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzielnicy W. o przyznanie zasiłków celowych na pierwsze półrocze 2013 r. w łącznej wysokości [...] zł. We wniosku wyliczyła cele i kwoty, których przyznania żąda. Są to (trzykrotnie powtórzone w transzach styczeń-luty, marzec-kwiecień, maj-czerwiec): dofinansowanie zakupu żywności po [...] zł na 2 miesiące, kosztów zakupu leków i leczenia stomatologicznego w wysokości [...] zł na dwa miesiące, kosztów rehabilitacji w wysokości [...] zł na dwa miesiące (odpowiednio: [...] zł i [...] zł), doładowania telefonu w wysokości [...] i [...] zł na trzy miesiące oraz: w styczniu-lutym i maju - czerwcu zakup ulgowego kwartalnego biletu miejskiego za [...] zł, w styczniu-lutym zakup analitycznej wagi elektronicznej za [...] zł, płaszcza wiosenno-jesiennego wełnianego za [...] zł, w marcu-kwietniu na półbuty za [...] zł, w maju-czerwcu na koc wełniany za [...] zł i dwóch kompletów pościeli bawełnianej za [...] zł. We wniosku powołała się na opinię lekarską z [...] stycznia 2013 r. oraz zwróciła się o przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w konkretnym terminie – 17 stycznia 2013 r. lub 18 stycznia 2013 r. w godz. 10.00 -12.00. Pracownik socjalny udał się na wywiad w dniu wskazanym tj. 18.01.2013 r. - jednakże wnioskodawczyni nie wpuściła go do mieszkania i odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu oraz na ustalenie nowego, dogodnego dla niej terminu. W związku z tym w dniu 18.01.2013 r. Ośrodek wysłał pismo z informacją o konsekwencjach nieudzielania wywiadu - brak zgody na wywiad będzie uznany za brak współdziałania z organem pomocy - i przesunął termin załatwienia sprawy do dnia 28.02.2013 r. Pismo to wróciło do Ośrodka w dniu 08.02.2013 r. - nie podjęte przez wnioskodawczynię. W dniu 21.01.2013 r. J. P. złożyła pismo, wyznaczając Ośrodkowi drugi i ostateczny termin na wykonanie wywiadu środowiskowego na dzień 23.01.2013 r. godz. 10.00 – jednak w tym dniu ponownie nie wpuściła pracownika socjalnego do mieszkania i odmówiła przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, domagając się zmiany pracownika socjalnego i: "wyznaczenia jednego ustawowego pracownika socjalnego, osoby o wysokiej kulturze osobistej, etyce, odpowiedzialnej, inteligentnej, z wyższym wykształceniem i przygotowaniem do pracy z osobami niepełnosprawnymi". Zażądała również szybszego rozpatrzenia wniosków o zmianę pracownika socjalnego, ponieważ jej kontakty z panią M. są: "toksyczne, pełne złośliwości, niekompetencji, arogancji, szykan, intryg, prób inwigilacji rodziny i znajomych" a ponadto są szkodliwe dla jej zdrowia. Pismem z dnia 13.02.2013 r. Ośrodek wskazał, że została wszczęta procedura w sprawie wyłączenia pracownika M. M. od udziału w postępowaniu w sprawie J. P. oraz wystąpił do wnioskodawczyni z prośbą o wskazanie konkretnych argumentów i opisanie szczegółowo sytuacji uzasadniających jej wniosek. Do dnia wydania decyzji do Ośrodka nie wpłynęła odpowiedź. Również w rozmowie telefonicznej w dniu 28 lutego J. P. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówił przyznania J. P. zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł: 1) na styczeń-luty 2013 r. na pokrycie: - zakupu żywności w wysokości [...] zł, - na pokrycie zakupu leków i leczenia w tym stomatolog w wysokości [...] zł, - kosztów rehabilitacji w wysokości [...] zł, - kosztów zakupu ulgowego biletu kwartalnego w wysokości [...] zł, - kosztów kuponów doładowujących telefon w wysokości [...] zł, - kosztów zakupu analitycznej wagi elektronicznej ze wskaźnikiem dziennego zapotrzebowania kalorycznego (gramatury) w wysokości [...] zł, - kosztów zakupu płaszcza wiosenno-jesiennego, wełnianego w wysokości [...] zł, 2) na marzec-kwiecień 2013 r. na pokrycie: - zakupu żywności w wysokości [...] zł, - kosztów zakupu leków i leczenia w wysokości [...] zł, - kosztów rehabilitacji w wysokości [...] zł, - kosztów zakupu kuponów doładowujących telefon w wysokości [...] zł, - kosztów zakupu półbutów w wysokości [...] zł, 3) na maj-czerwiec 2013 r. na pokrycie: - dofinansowania zakupu żywności w wysokości [...] zł, - dofinansowanie leków i leczenia w wysokości [...] zł, - kosztów rehabilitacji w wysokości [...] zł, - ulgowego kwartalnego biletu miejskiego w wysokości [...] zł, - koca wełnianego w wysokości [...] zł, - zakupu 2 kompletów pościeli bawełnianej w wysokości [...] zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Prezydent stwierdził, że: "Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2012 r. zwróciła się Pani o pomoc finansową w łącznej kwocie [...] zł. We wniosku wskazała Pani dwa terminy przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny udał się na wywiad w dniu wskazanym przez Panią tj. 18.01.2013 r. - jednakże nie wpuściła go Pani do mieszkania i odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu oraz na ustalenie nowego, dogodnego dla Pani terminu. W związku z tym w dniu 18.01.2013 r. wysłano do Pani pismo z informacją o konsekwencjach nieudzielania wywiadu i przesunięto termin załatwienia sprawy do dnia 28.02.2013 r. - pismo wróciło do Ośrodka w dniu 08.02.2013 r. nie podjęte przez Panią. W dniu 21.01.2013 r. złożyła Pani pismo, wskazując nowy termin rodzinnego wywiadu środowiskowego na dzień 23.01.2013 r. godz. 10.00 – jednak w tym dniu ponownie nie wpuściła Pani pracownika socjalnego do mieszkania i odmówiła przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, domagając się zmiany pracownika socjalnego. W dniu 13.02.2013 r. Ośrodek wystąpił do Pani z prośbą o wskazanie konkretnych argumentów oraz opisanie szczegółowo sytuacji uzasadniających Pani wniosek - do dnia wydania decyzji do Ośrodka nie wpłynęła odpowiedź z Pani strony. Uwzględniając fakt, że była Pani w stanie niezwłocznie wystąpić w dniu 27.02.2013 r. z kolejnym pismem do Ośrodka na jego pismo z dnia 25.02.2013 r. - to Pani milczenie na wezwanie z dnia 13.02.2013 r. stanowi o celowym braku współpracy i utrudnianiu prowadzenia postępowania dot. wyłączenia pracownika. Ponadto w dniu 28.02.2013 r. podczas rozmowy telefonicznej odmówiła Pani pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, domagając się wyłączenia pracownika. W myśl art. 11 ust. 2 brak współdziałania osoby lub rodziny korzystającej z pomocy społecznej z pracownikiem socjalnym mogą stanowić podstawę do wydania odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 4 ustawy każda osoba korzystająca z pomocy społecznej zobowiązana jest do współdziałania z pracownikiem socjalnym. W Pani przypadku dotyczy to dokumentowania wydatków rachunkami oraz wykorzystywaniem przyznanej pomocy finansowej zgodnie z jej przeznaczeniem, a także wywiązywanie się przez Panią z innych ustaleń. Organy pomocy społecznej obowiązane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby wnioskującej o udzielenie pomocy pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Udzielenie świadczeń z zakresu pomocy społecznej powinno być uzasadnione zaktualizowaną, a nie hipotetyczną potrzebą wnioskodawcy. Współdziałanie osoby korzystającej z takiej formy pomocy z organem administracji udzielającym pomocy może przybierać rozmaitą postać. Szczególnymi formami współdziałania są: umożliwianie prowadzenia postępowania wyjaśniającego (rodzinny wywiad środowiskowy), realizacja obowiązku informacyjnego. Organ pomocy społecznej zobowiązany jest przeprowadzić aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję o przyznaniu lub odmowie świadczenia (..) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (...). W myśl uzasadnienia wyroku NSA z dnia 24.03.2011 r. sygn. akt I OSK 2053/10 - rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi (...). Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1424/07 oraz z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 205/11). Biorąc pod uwagę fakt, że ubiega się Pani o pomoc w znacznej wysokości na pokrycie kosztów rehabilitacji, organ zobowiązany jest szczegółowo ustalić okoliczności, co do zasadności udzielania pomocy. W aktach sprawy brakuje aktualnych informacji, czy ubiegała się Pani o rehabilitację w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, czy wykorzystała Pani rehabilitację w ramach NFZ w 2013 r. oraz czy spełnia Pani kryteria do skorzystania z przedłużonej rehabilitacji za zgodą dyrektora NFZ. Wyjaśnienia wymagają dodatkowo takie okoliczności jak rozmiar zleconego leczenia, gdyż dotychczas udokumentowane wydatki na zakup leków nie uzasadniają przyznania pomocy we wnioskowanej wysokości. Ponadto z analizy faktur wynika, iż nie wszystkie wpisane we wniosku lekarza z dnia 14.01.2013 r. leki przyjmuje Pani w tym samym czasie. Brak też zaświadczenia od lekarza stomatologa określającego wycenę Pani potrzeb na leczenie dentystyczne. Ponadto, organ ma też wątpliwości, co do rozmiaru pomocy na zakup wiosenno-jesiennego płaszcza i półbutów. Zgodnie z art. 77 § 7 k.p.a. ustalenie faktów i wyjaśnienie wątpliwości jest niezbędne, organ zobowiązany jest do przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji administracyjnej. Ponadto, organ nie jest zobowiązany do realizacji wszystkich potrzeb, nawet tych uzasadnionych (wyrok WSA w Łodzi z dn. 25.X 2012 r. sygn. akt II SA/Łd607/10, WSA w Warszawie z dn. 10 XII 2010 r. sygn. akt I SA/WA 1570/10) przyznany zasiłek na pomoc ma służyć jako pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji osoby korzystającej z pomocy a nie stanowić źródło utrzymania lub zaspakajania roszczeń beneficjentów. Wprawdzie w oparciu o poprzednie wywiady środowiskowe (ostatni z dnia 07.09.2012 r.), należałoby przyjąć, że Pani dochód nadal stanowi emerytura w wysokości [...] zł i przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej tj. [...] zł. Wysokość dochodu uzasadniałaby ewentualne przyznanie pomocy w formie określonej w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu osobom lub rodzinom, których dochód przekracza kryterium ustawowe, może być w szczególnie uzasadnionych okolicznościach przyznana pomoc finansowa w formie specjalnego zasiłku celowego nie podlegającego zwrotowi, w wysokości nie przekraczającej kryterium ustawowego dla osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Może też zostać przyznany zasiłek celowy, okresowy lub pomoc rzeczowa pod warunkiem zwrotu części lub całości przyznanej pomocy lub wydatków na pomoc rzeczową. Jednak istnienie tych szczególnie uzasadnionych okoliczności należy ustalić w toku postępowania, a w szczególności w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego. Do dnia wydania decyzji trzykrotnie odmówiła Pani zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i nie ustaliła Pani kolejnego terminu jego przeprowadzenia, a tym samym uniemożliwiła Pani organowi ustalenie aktualnej sytuacji i ocenę zasadności przyznania pomocy. Uniemożliwienie przez Panią przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego należy ocenić jako brak współpracy, o której mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające odmowę przyznania pomocy zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy." Od powyższej decyzji J. P. złożyła odwołanie, w którym wskazała, że wywiad środowiskowy przeprowadzono z nią w listopadzie 2012 r. - zatem wystarczył on do rozpatrzenia jej wniosku z 4 stycznia 2013 r. Po raz kolejny podniosła też zarzuty przeciw pracownikowi socjalnemu, który prowadził postępowanie. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ najpierw odniósł się do zarzutów stawianych pracownikowi socjalnemu wskazując, że nie jest organem właściwym do oceny tych zarzutów, gdyż pracownik socjalny jest pracownikiem samorządowym i podlega przepisom dotyczących tych pracowników oraz procedurom wskazanym w przepisach ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Dodał, że jest organem właściwym tylko do merytorycznego rozpoznania odwołania J. P. od decyzji Prezydenta W. odmawiającej przyznania jej zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 2 ust.1, art. 3 i art. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 poz. 182 ze zm.) stwierdzając, że zasiłki celowe przyznawane są na podstawie kilku różnych przepisów: od art. 39 do art. 41- z tym, iż w przedmiotowej sprawie w grę wchodzić mogą tyko dwa przepisy - art. 39 lub art. 41. Stwierdziło, że to na jakiej podstawie i w jakim zakresie działać będzie organ pomocy, może zostać ustalone wstępnie po lekturze wniosku a następnie - po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji - o czym mówi stanowczo art. 106 ust. 4 ww. ustawy. Bowiem decyzję administracyjną - o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia - wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Podstawową kwestią jest zatem konieczność ustalenia dochodów wnioskodawcy - jeśli są one mniejsze od tzw. dochodu normatywnego - wówczas w grę wchodzi art. 39 (zasiłek specjalny), jeśli zaś przewyższają to kryterium - jedynie art. 41 (zasiłek celowy specjalny). Oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stanęło na stanowisku, iż Prezydent W. właściwie zastosował obowiązujące przepisy. Następnie odniosło się do argumentów zawartych w odwołaniu i wskazało, że przyczyną odmowy przyznania pomocy była faktyczna odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. J. P. zażądała przyznania pomocy w kwocie bardzo wysokiej, więc żeby w ogóle rozważyć, według którego przepisu miałby działać organ pomocy, niezbędne jest ustalenie dochodów gospodarstwa domowego wnioskodawczyni, a także wszystkich okoliczności faktycznych. Nie negując bowiem zaświadczenia lekarskiego, organ zobowiązany jest ocenić wniosek zgodnie z przepisami ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (niezależnie od przyczyny tej odmowy) - uniemożliwia merytoryczną ocenę wniosku. Zgodnie z art. 4 ww. ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zaś art. 11 ust. 2 stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną - mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ dodał, że interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, iż jako brak współdziałania określone mogą być różne czynności lub ich brak. W tym przypadku jednak odmowa współpracy z pracownikiem socjalnym - konkretną osobą - skutkuje odmową współpracy z organem pomocy w ogóle, czego skutkiem może być wydanie decyzji odmownej. Przytoczył też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 204/11, LEX nr 990214, w którym Sąd stwierdził, że: "Wywiad środowiskowy, jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy". Na zakończenie Kolegium zauważyło, że biorąc pod uwagę problemy w komunikacji pomiędzy J.P. i organem pomocy, być może zasadne byłoby rozważenie - za zgodą obu stron - fachowej mediacji. Na powyższą decyzję J. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, że decyzje organów obu instancji zostały wydane niezgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, karty praw osoby niepełnosprawnej i ratyfikowanej przez III RP Konwencji ONZ Prawach Osób Niepełnosprawnych. Podtrzymała też swoje zarzuty dotyczące pracy Ośrodka Pomocy Społecznej, a w szczególności dotyczące pracownika socjalnego, który prowadził jej sprawę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającą przyznania J. P. zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] – z uwagi na brak współpracy z organem pomocy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 w/w ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przy czym zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W sytuacji gdy dochód wnioskodawcy przekracza to ustalone kryterium dochodowe, może nastąpić przyznanie świadczenia jedynie na mocy art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, które podlegają zwrotowi częściowo lub w całości. Jednocześnie z art. 4 tej ustawy wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Jednocześnie zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). W myśl przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Z uwagi na to, że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie nie pozwala jednakże organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, niemniej jednak nie nakazuje spełnienia każdego żądania. W tym miejscu należy podkreślić, iż kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem takiej decyzji, ale jednocześnie nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ma jedynie ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego i dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasadnie również wskazały, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organu administracji i nie rodzi dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, gdyż celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy pomocy w wysokości przez niego oczekiwanej. Słuszne jest także stanowisko organów, iż koniecznym warunkiem do otrzymania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w ustawie o pomocy społecznej, w tym podjęcie współpracy i współdziałania z Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem zapewnianie wnioskodawczyni stałego źródła utrzymania, w szczególności wówczas, gdy – jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – wnioskodawczyni utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł (przy czym po odliczeniu z emerytury kwoty egzekucji komorniczej pozostaje kwota [...] zł) – o czym Sąd posiada informację z urzędu z akt sprawy I SA/WA 501/13, a ponadto fakt ten nie był kwestionowany przez skarżącą. Zatem dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Istnieje też możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego, lecz może on zostać przyznany tylko w wyjątkowej (nadzwyczajnej) sytuacji. Aby ustalić, czy taka sytuacja ma miejsce organ musi dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, a przede wszystkim ocenić, czy potrzeby wyszczególnione we wniosku stanowią rzeczywiście "niezbędną potrzebę bytową". Ponadto w niniejszej sprawie organ musi również wziąć pod uwagę fakt, że skarżąca ubiega się o pomoc w kwocie bardzo wysokiej – dlatego też zobowiązany jest szczegółowo ustalić okoliczności co do zasadności udzielania pomocy. Zgodnie z powyższym organ informował skarżącą, że musi przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu jego aktualizacji, dostosowywał się do terminów podanych przez nią, uzgadniał również telefoniczne kwestie terminu – zatem podejmował działania ze szczególną starannością. Mimo tego skarżąca konsekwentnie nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, gdyż miała zastrzeżenia do pracownika organu, który podejmował działania w jej sprawie. Takie działanie skarżącej (już samo w sobie) jest wystarczającą przesłanką do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy (art. 11 ustawy o pomocy społecznej). Rodzinny wywiad środowiskowy służy bowiem dokonaniu ustaleń faktycznych, które mają pomóc w określeniu potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Należy też podkreślić, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający i pomocniczy. Zakres tej pomocy uzależniony jest zatem od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne. W przeciwnym bowiem przypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń. Zatem, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, negatywna ocena postawy wnioskodawczyni, wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej (poprzez brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego) - stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia zasiłku celowego. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.07.2008 r. o sygn. akt I OSK1424/07, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1513/07, LEX nr 489092; wyrok NSA w Warszawie z dnia 02.10.2008 r. sygn. akt I OSK 37/08, LEX nr 510466). Dlatego też - z uwagi na treść art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakazującego osobom ubiegającym się o pomoc ze środków społecznych współdziałanie z OPS - organy stwierdziwszy brak współdziałania J. P. poprzez niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym niemożność ustalenia, czy potrzeby wyszczególnione we wniosku stanowią rzeczywiście "niezbędną potrzebę bytową" skarżącej - zasadnie odmówiły przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Wobec przedstawionego stanu sprawy Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Ponadto wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy – zatem nie można im postawić zarzutu dowolności w kwestii podjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. W związku z tym skarga J.P. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.