I SA/Wa 2571/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak(spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K.W. i K.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę K. W. i K. W. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 września 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ostrołęckiego z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr GN.683.2.402.2021 odmawiającej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości [..], gmina [...], ozn. Nr ew. [...], która z mocy prawa stała się, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Powiatu Ostrołęckiego. Stan sprawy przedstawia się następująco. Starosta Ostrołęcki decyzją z dnia 24 sierpnia 2021r., odmówił skarżącym ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, która z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Powiatu Ostrołęckiego. Stwierdzono, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej, jako: ustawa). Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie. Podnieśli, że z zaskarżonej decyzji wynika, że roszczenie odszkodowawcze za przedmiotową nieruchomość wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r., tymczasem decyzję Wojewody Mazowieckiego o nabyciu nieruchomości przez Powiat Ostrołęcki otrzymali dopiero po dniu 9 sierpnia 2012 r. Zatem wniosek ten został niesłusznie rozpatrzony negatywnie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 559/0/12 z dnia 10 września 2012 r., znak: SPN-0.7533.77-1.2012 stwierdził nabycie przez Powiat Ostrołęcki z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną Nr [...] [...]-[...]-[...] zaliczoną do kategorii dróg powiatowych, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] [...] - Gmina [...], obrębie [...], [...], oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego nie zostało wniesione odwołanie. Decyzja stała się ostateczna z dniem 27 września 2012r., stosownie do klauzuli ostateczności widniejącej na decyzji. Skarżący wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., wystąpili do Starosty Ostrołęckiego o "wypłacenie odszkodowania w formie pieniężnej za zajęte grunty z działki nr [...] pod drogę powiatową na odcinku pomiędzy miejscowością [...]-[...]". Organ wskazał, że stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 1990 ze zm., dalej, jako: ugn), starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda uznał, że stanowisko organu I instancji jest słuszne i odpowiada przepisom prawa. Jak wynika z art. 73 ust. 4 ustawy, wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną. Jednak ustalenie i wypłata takiego odszkodowania może nastąpić na wniosek osoby uprawnionej złożony w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten, wynika wprost z ustawy i zakreślony został od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Przekroczenie powyższego terminu skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Powyższe oznacza, że aby roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania było roszczeniem skutecznym, koniecznym jest łączne spełnienie ustawowych przesłanek w postaci: złożenia stosowanego wniosku, złożenia wniosku przez uprawnioną do tego osobę, złożenia wniosku w wyraźnie w ustawie wskazanym do dokonania tej czynności terminie - terminie ustawowym. Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wystąpili skarżący, którzy niewątpliwie są uprawnionymi do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Skarżący nie dochowali jednak ustawowego terminu do złożenia wniosku, a zatem to roszczenie o ustalenie odszkodowania wygasło. Organ nie dysponując w tym względzie swobodą uznania administracyjnego, winien orzec o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto Wojewoda podniósł, żaden przepis ustawy lub jakiejkolwiek innej ustawy nie uzależnił samego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania od wydania przez wojewodę decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Co najwyżej tak złożony wniosek spowodowałby wszczęcie postępowania, które następnie zostałoby zawieszone w oczekiwaniu na decyzję wojewody. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy, termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, ma charakter terminu prawa materialnego, co oznacza, że termin ten nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużony bądź przywrócony. Zatem uchybienie terminu materialnego, jakim jest niewątpliwie termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy, wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. Organ dodał, że zgodność przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z Konstytucją RP była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (SK 11/02 OTK-A 2004 nr 7, poz. 66) orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. art. 74 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie Starosta Ostrołęcki słusznie odmówił ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania za odebraną bez zgody skarżących nieruchomość oraz poprzez przyjęcie, iż roszczenie uległo przedawnieniu; 2. art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, poprzez bezprawną odmowę wypłaty odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości w trybie niedającym się pogodzić z konstytucyjną ochroną prawa własności; 3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku do tego podstaw; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego; 5. art. 8 K.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 6. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wojewoda Mazowiecki dopiero decyzją nr 559/0/12 z dnia 10 września 2012 r., stwierdził, iż nastąpiło nabycie przez Powiat Ostrołęcki z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Dopiero z powyższej decyzji skarżący dowiedzieli się o fakcie z niej wynikającym, tj. że została im odebrana własność nieruchomości o powierzchni niemalże [...] m2 bez ich zgody i bez żadnego odszkodowania. Niezwłocznie po otrzymaniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2012 r. skarżący udali się do Starostwa Powiatowego w Ostrołęce celem uzyskania informacji, w jaki sposób mogą ubiegać się o odszkodowanie za odebraną działkę. Wówczas zostali zignorowani przez urzędników, którzy stwierdzili, że żadne odszkodowanie im nie przysługuje. W związku z tym, że skarżący posiadają jedynie zawodowe wykształcenie oraz w z uwagi na trudną sytuację materialną (mają siedmioro dzieci), nie stać ich było, jak podali, na zasięgnięcie profesjonalnej pomocy prawnej i dlatego dali się zbyć pracownikom starostwa. Dalej skarżący podnieśli, że nawet w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2012 r. zawarta jest informacja, że postępowanie odszkodowawcze jest prowadzone przez starostę na podstawie art. 73 ustawy. Jakie uzasadnienie miało więc pouczenie skarżących o trybie odszkodowawczym w decyzji z 2012 r., skoro zarówno Starosta Ostrołęcki, jak i Wojewoda Mazowiecki odmawiają należnego odszkodowania powołując się na przedawnienie roszczenia. Skarżący wskazali, że dopiero w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji Starosty Ostrołęckiego z dnia 24 sierpnia 2021 r., pouczono ich, że wniosek o odszkodowanie powinni byli złożyć w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Dodatkowo skarżący powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02, wskazując, że nie mieli możliwości zainicjowania postępowania o odszkodowanie ponieważ nie mieli żadnej wiedzy o odebraniu im prawa własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela pogląd utrwalony już w orzecznictwie, zgodnie z którym postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest zaś ten właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, w terminie określonym w tym przepisie jest warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (por. wyrok NSA z 11 marca 201 r. I OSK 4127/18, wyrok NSA z 21 października 2015 r. I OSK 2535/14, wyrok NSA z 1 lutego 2007 r. I OSK 394/06). Należy także zgodzić się z organem, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że termin ten nie może ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być też przywrócony, gdyż instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych (wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I OSK 617/17). Wyjaśnić także należy skarżącym, że okoliczność, że stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został jeszcze w dacie zakończenia biegu terminu do ewentualnego wniesienia wniosku o przyznanie odszkodowania uregulowany (tj. wojewoda nie wydał decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy), nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r. I OSK 2730/12). Decyzja z art. 73 ust. 3 ustawy, ma bowiem charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny, nie zaś prawo kształtujący. Odjęcie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nastąpiło bowiem z mocy prawa ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999 r. Niezależnie od daty wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy, nastąpiła w powyższej dacie zmiana stanu prawnego (właściciela nieruchomości). Ustawodawca nie określił natomiast żadnego terminu do wydania przez Wojewodę decyzji deklaratoryjnej w tym przedmiocie. Decyzja Wojewody może wobec tego zapaść także po dniu 31 grudnia 2005 r., kiedy to z mocy ustawy wygasło już roszczenie byłego właściciela o odszkodowanie z tego tytułu. Podkreślić trzeba, że zaprezentowana wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy wynika m. in. z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który kilkakrotnie badał konstytucyjność art. 73 ust. 4 ustawy. W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny – na który powołali się skarżący - jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, opubl. ONSA rok 1997, Nr 2, poz. 56, Lex nr 29260). Reasumując, zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego, jak i utrzyma nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Nie ulega również wątpliwości, że możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania uregulowana w art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodna z przepisami Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329), orzekł o oddaleniu skargi.