I OSK 617/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 781/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/GL 781/16 oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2010r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. S., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości [...], gminie [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], zajętej pod drogę publiczną gminną na jej rzecz, wskazując że wniosek w tym przedmiocie został złożony po terminie wskazanym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W wyniku wznowienia postępowania na wniosek P. S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013r. poz. 267), dalej jako K.p.a., Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., wskazując na przesłanki negatywne wynikające z art. 146 § 1 K.p.a. (upływ terminu przedawnienia) oraz art. 146 § 2 K.p.a. (w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Na skutek odwołania W. S. i M. S., powołane wyżej rozstrzygnięcie stało się przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] uchylił je w całości i umorzył postępowanie I instancji wskazując, że wznowienia dokonano na wniosek osoby nieuprawnionej, bowiem P. S. nie był ani wnioskodawcą, ani uczestnikiem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. Jednocześnie zauważył, że Starosta [...] nie rozpatrzył w przewidziany prawem sposób zarówno ponownie złożonego przez W. S. ([...] października 2010r.) wniosku o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i nr [...], jak i wniosków P. S., reprezentowanego przez kuratora M. S., z dnia [...] października 2010r (ponowionego pismem z dnia [...] lutego 2015r.) oraz M. W. z dnia [...] czerwca 2015r. Powołując się na treść powyższego rozstrzygnięcia, pismem z dnia [...] lutego 2016r. M. S. kolejny raz wystąpił do Starosty [...] o rozpoznanie wniosku o odszkodowanie z dnia [...] października 2010r. złożonego w imieniu ojca – P. S., którego był kuratorem. Do wniosku załączył między innymi kopię postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2009r. sygn. [...] o częściowym ubezwłasnowolnieniu P. S., mającego stanowić dowód, iż nie mógł on, bez własnej winy, brać udziału w postępowaniu odszkodowawczym, zaś stosowny wniosek w tym przedmiocie został złożony przez M. S. w najszybszym możliwym terminie. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz M. S. odszkodowania za udział w nieruchomości położonej w miejscowości [...], gminie [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], zajętej pod drogę publiczną gminną. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. S.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w całości kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że P. S., będący w dacie [...] października 1998r. właścicielem wraz z W. S. działek nr [...] i nr [...], objętych księgą wieczystą nr [...] zmarł [...] maja 2013r., a spadek po nim nabyli: M. W., U. Z. oraz M. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2013r. sygn. akt [...]). Ustalono również, że do Wójta Gminy [...] nie został złożony w wymaganym okresie (od [...] stycznia 2001r. do [...] grudnia 2005r.) wniosek P. S. o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Wniosek taki nie został również skierowany do Starosty (jako organu właściwego do jego rozpatrzenia). Organ stwierdził, że wniosek M. S. złożony został po terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. tj. po 31 grudnia 2005r. Określony tam termin ma charakter materialnoprawny, zaś jego uchybienie wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia prawa. Organy administracji nie mogą zatem orzekać o jego przywróceniu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. S. zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 7, 8, 9, 10, 12 K.p.a. przez pogwałcenie zawartych w tych przepisach ogólnych zasad postępowania administracyjnego. 2) art. 77 i 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i analizy całego materiału dowodowego oraz braku prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, brak uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych oraz odniesienia się do nich, a zwłaszcza pominięcie występowania jako strony w sprawie P. S. reprezentowanego przez jego kuratora i brak odniesienia się do jego sytuacji. 3) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że termin wymieniony w przepisie nie podlega przywróceniu w razie jego uchybienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie ze względów przytoczonych w uzasadnieniu jego decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że tak charakter terminu do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne (materialnoprawny), jak i skutki jego upływu (wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego) nie budzą żadnych wątpliwości, czego potwierdzeniem są wyroki Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 15 września 2009 r., P 33/0, OTK-A 2009/8/123; wyrok z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35) jak i decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (decyzja w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska z dnia 3 czerwca 2014 r.; 33081/11). Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sytuacji, w której wniosek został złożony z uchybieniem tego terminu, a przyczyną uchybienia był brak zastępcy prawnego w dacie upływu wskazanego terminu ze względu na nieustanowienie go przez sąd mimo zaistnienia ku temu materialnych i formalnych podstaw, byłoby możliwe rozważenie nie tyle przywrócenia terminu, co przyjęcia, iż termin ten przez okres czasu do wyznaczenia zastępcy nie biegnie. Sąd Wojewódzki wskazał, że w sprawie niniejszej, w dacie końcowej do złożenia wniosku osoba legitymowana czyli P. S. miał pełną zdolność do czynności prawnych i mógł samodzielnie wystąpić z roszczeniem (wnioskiem). Sam fakt umieszczenia go w domu pomocy społecznej postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. niczego w tym zakresie nie zmienił. Dopiero bowiem postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2009 r. sygn. akt [...] został częściowo ubezwłasnowolniony, zaś w dniu [...] sierpnia 2010 r. ustanowiono dla niego kuratora w osobie syna. Ewentualnie można by przyjąć, iż okres od [...] września 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r. nie liczy się do biegu terminu, natomiast termin upłynął z dniem [...] grudnia 2005 r., stąd oczywiście nie ma podstaw do uznania, iż został zachowany. M. S. reprezentowany przez adwokata A. G. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 8, 9, 10, 12 K.p.a. przez pogwałcenie zawartych w tych przepisach ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażających się między innymi w pominięciu rozważań prawnych i faktycznych na temat tego, że P. S. nie był w stanie bez swojej winy złożyć wniosku o przyznanie odszkodowania w ustawowo przewidzianym terminie, a w związku ze szczególną sytuacją jego osoby organy winny rozstrzygnąć czy stan zdrowia P. S. umożliwiał mu należyte reprezentowanie jego praw, i czy przyczyną dla której nie mógł ubiegać się o odszkodowanie nie był brak zastępcy prawnego z uwagi na nieustanowienie go przez Sąd mimo zaistnienia ku temu materialnych i formalnych podstaw oraz czy z uwagi na sytuację P. S. termin ubiegania się o odszkodowanie miał dla niego swój bieg – a ewentualnie czy nie powinno być rozważone przywrócenie terminu z uwagi na obiektywną niemożność realizowania swoich uprawnień; - art. 77 i 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i analizy całego materiału dowodowego oraz braku prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, brak uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych oraz odniesienia się do nich, a zwłaszcza pominięcie występowania jako strony w sprawie P. S. reprezentowanego przez kuratora M. S. i brak odniesienia się do jego sytuacji; 2. naruszenie prawa materialnego: - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegająca na uznaniu, że termin wymieniony w tym przepisie nie podlega przywróceniu w razie jego uchybienia, oraz przez brak analizy czy termin określony w tym przepisie ma swój bieg dla osoby, która nie jest w stanie realizować swoich uprawnień z uwagi na stan choroby psychicznej, a sąd nie wyznacza dla niej zastępcy prawnego mimo ziszczenia się materialnych i faktycznych przesłanek do takiego działania oraz brak analizy czy w takiej sytuacji nie doszło do naruszenia praw P. S. i czy oczekiwanie od niego aktywności i staranności w dbaniu o swoje prawa nie jest nadużyciem prawa i nie jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa, oraz brak analizy czy w terminie ustawowym P. S. miał realną możliwość dochodzenia swoich uprawnień – a jeśli nie miał – to czy wniosek jego kuratora, a później następcy prawnego winien zostać rozpoznany merytorycznie. Skarżący kasacyjnie wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy w przedmiocie przymusowego umieszczenia P. S. w Domu Pomocy Społecznej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], sygn. akt [...] – w tym celu zwrócenia się do tego Sądu o nadesłanie akt ww. sprawy oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach, na okoliczność faktycznej niemożności ubiegania się przez P. S. w ustawowym terminie o odszkodowanie oraz stanu jego zdrowia, tego czy pozwalał on na należyte reprezentowanie jego interesów i czy w momencie przymusowego umieszczenia w DPS nie istniały przesłanki do wyznaczenia mu kuratora. Także o dopuszczenie dowodu z akt sprawy w przedmiocie ubezwłasnowolnienia P. S. prowadzonej przed Sądem Okręgowym w [...], I Wydział Cywilny, sygn. akt [...]– w tym celu o zwrócenie się do Sądu Okręgowego w [...]e o nadesłanie akt tej sprawy oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach na okoliczność stanu zdrowia P. S., czy mógł on należycie reprezentować swoje interesy, na okoliczność przebywania w Domu Pomocy Społecznej w [...] od [...] stycznia 2003 r. do [...] maja 2013 r. oraz na okoliczność tego kiedy powstały podstawy do ubezwłasnowolnienia i czy przed wszczęciem postępowania w przedmiocie ubezwłasnowolnienia istniały ku temu przesłanki materialne i formalne, a mimo ich wystąpienia sąd nie wyznaczył zastępcy prawnego, który mógłby reprezentować interesy M. S.. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów, na okoliczność faktycznej niemożności ubiegania się przez P. S. w ustawowym terminie o odszkodowanie oraz stanu jego zdrowia, tego czy pozwalał on na należyte reprezentowanie jego interesów i czy w momencie przymusowego umieszczenia go w Domu Pomocy Społecznej nie istniały przesłanki do wyznaczenia mu kuratora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113). Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez adwokata nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżący nie wskazał naruszenia jakiejkolwiek normy P.p.s.a. Wypełniając jednak obowiązek wynikający z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (uchwała dostępna w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"), uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi. Na wstępie należy wskazać, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, CBOSA). W niniejszej sprawie podstawą oddalenia skargi było uznanie przez Sad pierwszej instancji za prawidłowe ustaleń dotyczących naruszenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za udział w nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], zajętej pod drogę publiczną. Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z kolei w myśl art. 73 ust. 4 odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Należy wskazać, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być też przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58 - 60 K.p.a., ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych (tak NSA w wyrokach: z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt OSK 1796/11, CBOSA; z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2950/17, CBOSA). Dlatego zarówno organ rozpoznając sprawę jak i Sąd nie byli zobowiązani do prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie przyczyn dlaczego wniosek o wypłatę odszkodowania złożony został po terminie, gdyż kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że w wymaganym okresie (od [...] stycznia 2001r. do [...] grudnia 2005 r.) nie został złożony przez P. S. wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Także, że wniosek M. S. został złożony po terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z tego względu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 77 i art. 80 K.p.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stwierdzić bowiem należy, że wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy terminu do składania wniosków o odszkodowanie ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem [...] stycznia 2001r., a po dniu [...] grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa (tak NSA w wyrokach: z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09, CBOSA oraz z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2258/11, CBOSA). Taki kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy znajduje potwierdzenie w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, który kilka razy badał powyższy przepis, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie sygn. K 20/09. Skoro więc wniosek M. S. został złożony po terminie, to roszczenie o odszkodowanie wygasło, co oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Ubocznie należy wskazać, że prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, że w okresie od [...] stycznia 2001r. do [...] grudnia 2005 r. P. S. miał pełną zdolność do czynności prawnych i mógł samodzielnie wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie. Sam fakt umieszczenia go w Domu Pomocy Społecznej postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. niczego w tym zakresie nie zmienił. Dopiero bowiem postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2009 r. sygn. akt [...] został częściowo ubezwłasnowolniony, zaś w dniu [...] sierpnia 2010 r. ustanowiono dla niego kuratora w osobie M. S.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona.