I SA/Wa 2590/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Nieruchomość oznaczona jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] położona w C., gm. S., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] została przeznaczona pod budowę autostrady [...] na odcinku węzeł [...] węzeł [...] km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej nieruchomości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w R. oraz zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wnioskiem z dnia 11 października 2011 r. Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w R. wystąpiło o wyjaśnienie treści powyższej decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2011 r. w kwestii, czy ustalone odszkodowanie jest kwotą netto czy brutto. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] wyjaśnił, że ustalone w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. odszkodowanie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości nie obejmującej podatków i opłat oraz innych obciążeń publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., zarzucając naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach poprzez ich niezastosowanie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność wskazanego postanowienia Wojewody. Minister podniósł, że organ administracji publicznej może na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. rozstrzygać jedynie wątpliwości co do treści orzeczenia a nie wątpliwości powstałe na tle interpretowanych przepisów. Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. jest ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w złotych polskich, stanowiąca ekwiwalent za dokonane wywłaszczenie. Treść decyzji jest zatem jasna i nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Przy czym poza zakresem rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe pozostają wszelkie kwestie związane z tym, czy kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe. Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła bowiem ustalenia czy Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w R. było zobowiązane do uiszczenia podatku VAT ani wymagania tego podatku. Tym samym rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. stoi w rażącej sprzeczności z art. 113 § 2 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w R., zarzucając naruszenie art. 113 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy o tym czy treść decyzji jest jasna i nie wymaga żadnych wyjaśnień powinny decydować strony tej decyzji a nie organ. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że stosownie do treści art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Powyższy przepis nie odnosi się jednakże do instytucji zmiany decyzji administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 16 k.p.a., lecz reguluje zagadnienie sprostowania decyzji i wyjaśnienia jej treści. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji. Tymczasem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w złotych polskich, stanowiącą ekwiwalent za dokonane wywłaszczenie nieruchomości. Treść decyzji jest zatem jasna i nie wymaga wyjaśnienia. Wobec tego rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. stoi w rażącej sprzeczności z art. 113 § 2 k.p.a. Niedopuszczalne jest bowiem by w trybie wyjaśnienia decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa. Tym samym zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły zostać uwzględnione. Skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w R. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 113 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że złożenie wniosku o wyjaśnienie treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. podyktowane zostało wystąpieniem pomiędzy stronami rozbieżności w wykładni sentencji decyzji w kwestii, czy organ ustalając odszkodowanie objął tym odszkodowaniem również podatek VAT, czy też nie. W ocenie skarżącej Minister niezasadnie przyjął, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. dotknięte jest wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, ponieważ odnosi się do problematyki prawnopodatkowej. Skarżąca nie wnosiła o wyjaśnienie, czy kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe, ale o wyjaśnienie, czy organ ustalając odszkodowanie objął w tym odszkodowaniu podatek VAT związany ze sprzedażą nieruchomości. Udzielenie takich wyjaśnień przez Wojewodę nie zmieniało treści decyzji odszkodowawczej. Skarżąca podniosła również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ, który wydał decyzję ma obowiązek dokonania jej wykładni. Zdaniem skarżącej to nie Minister jest władny decydować, czy treść decyzji jest jasna i nie wymaga żadnych wyjaśnień, ale strony tej decyzji. Fakt, że Minister nie zgadza się z zasadnością rozstrzygnięcia organu I instancji nie uprawnia go do poprawienia tego rozstrzygnięcia. Organ stwierdzając nieważność postanowienia Wojewody doprowadził do nowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, która spowodowała zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia Wojewody, pozostającą w sprzeczności z jego pierwotną treścią. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż organ nie podniósł w sprawie żadnych nowych zastrzeżeń w stosunku do tych które poprzednio uzasadniały uchylenie a nie stwierdzenie nieważności podobnych postanowień Wojewody [...], wskazanych w uzasadnieniu skargi. Żaden przepis nie uprawnia organu do tak swobodnej oceny jednakowych przypadków i swobodnego wskazywania różnych podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 58 § 1 wydaje się postanowienie. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego aktu administracyjnego jest ocena tego aktu pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydany został z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Zatem przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335;J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Jednocześnie rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że przedmiotem zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 11 października 2011 r. postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia było wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej. Zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia w tym uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast, co do zasady, obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK. 1298/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może również pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia (osnową decyzji), a także nie może prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Wykładni w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać w oparciu o nowe dowody i ustalenia, bowiem omawiana instytucja nie może być wykorzystana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2531/10, LEX nr 1138176). Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 1612/96, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 211/08 - Lex 493163, wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II GSK 98/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a organ nie ma prawa wykraczać poza te granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. Ponadto niedopuszczalne jest by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu ustalającego odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej z dnia [...] lipca 2011 r. nie jest niejednoznaczna, ani też nie zawiera jakiejkolwiek zawiłości, która mogłaby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięcia, a więc Wojewoda [...] powinien odmówić wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Podniesiona przez skarżącą we wniosku z 11 października 2011 r. kwestia odnosi się bowiem do problematyki prawnopodatkowej, która nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Przy czym Minister zasadnie uznał, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. jest jasna i nie wymaga żadnego wyjaśnienia, gdyż wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w złotych polskich. Zatem postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. należy traktować jako wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. W drodze wyjaśnienia organ dokonał bowiem zmiany treści decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. poprzez jej uzupełnienie w drodze wykładni o stwierdzenie, że kwota odszkodowania ustalona decyzją stanowi kwotę netto. Ponadto Wojewoda nieuprawnieni dokonał również wykładni przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie należnych podatków. Odnosząc się natomiast do postanowionego w skardze zarzutu stwierdzenia nieważności postanowienia, zamiast jego uchylenia, jak to miało miejsce w analogicznych sprawach dotyczących postanowień Wojewody [...] w sprawach oznaczonych przez Ministra nr [...] i nr [...], Sąd zauważa, iż postępowania te nie były analogiczne z postępowaniem w rozpoznawanej sprawie. We wskazanych sprawach Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił w ustawowym terminie z zażaleniami na postanowienia Wojewody, a więc w celu wyeliminowania powołanych aktów prawnych Minister mógł skorzystać z uprawnień wynikających z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało uchyleniem kwestionowanych postanowień. Z kolei w przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. a zatem Minister aby wyeliminować z obrotu prawnego wadliwy akt zobowiązany był rozważyć wyłącznie przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Niniejsze prowadzi do konkluzji, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. dotknięte jest wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151, art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.