I SA/Wa 2590/19

Dnia 3 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie z dnia 18 października 2019 roku, znak KKU-315/16 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja1990r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z [...] października 2019 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając na podstawie art. 18 ust 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. por. 23) oraz art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...]" oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] – [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...], o której mowa w sentencji decyzji. Organ podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...] przedłożył dokumentację inwentaryzacyjną dotyczącą przedmiotowej nieruchomości celem stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. przez gminę Miasto [...] własności tej nieruchomości na podstawie art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.). Następnie po dokonaniu ustaleń prawnych i faktycznych uznał, że przedmiotowa nieruchomość będąca we władaniu [...] podlega wyłączeniu z komunalizacji w trybie art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 ust. 1 ww. ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych. Organ podniósł, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1995 r.. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224) stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntu sporządzonym według stanu na dzień 31 grudnia 1995 r. przedmiotowe działki stanowiły część nieruchomości będącej we władaniu Dyrekcji Okręgowej [...], gdzie jako rodzaj użytku wpisane były tereny [...] - [...]. Zarówno ww. wypis jak i Zarząd Dróg Publicznych (pisma z dnia [...] maja 2015 r. znak": [...] i z dnia [...] września 2015 r" znak: [...]) nie potwierdzają, że działki te były zajęte pod drogę publiczną. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej [...] na cele budowy stacji rozrządowej [...], na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...] i znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego [...]. Fakt ten potwierdza pismo [...] S.A. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Działki te zajęte były pod infrastrukturę kolejową i służyły realizacji zadań należących do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...]. Ponadto na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179) ulica [...] stanowiła ulicę miejską zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14. poz. 60 ze zm.) siecią dróg publicznych, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Organ nadzorczy wskazał, że z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, że skoro zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość zajęta była w dniu 31 grudnia 1995 r. pod drogę publiczną ulicę – [...], lecz znajdowała się we władaniu [...], to podlega wyłączeniu z komunalizacji w trybie art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 ust. 1 ww. ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych. Ponownie rozpoznając sprawę organ zauważył, że wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o stwierdzenie nabycia przez gminę Miasto [...] nieodpłatnie, z mocy prawa, własności nieruchomości, o której mowa w sentencji decyzji, został złożony na podstawie art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r.. poz. 594, ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 późn. zm.) i art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 3 tej ustawy. Organ wskazał, że w dalszej części uzasadnienia ww. wniosku Prezydent powołał się na brzmienie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) oraz wskazał na zastosowanie w niniejszej sprawie tejże ustawy. Organ podniósł, że w tych okolicznościach organ I instancji w pierwszej kolejności winien ustalić na jakiej podstawie został faktycznie złożony ww. wniosek, a następnie w przypadku ustalenia, że podstawę materialno-prawną w niniejszym postępowaniu stanowi jednak art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) ustalić, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa było mieniem państwowym, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2080/13, w którym stwierdził, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego interpretowania żądania strony. Organ wyjaśnił, że o tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania, decyduje strona. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, to jest traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Powyższe stanowisko winno być uwzględnione przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ stwierdził także, że w odwołaniu od ww. decyzji Prezydent Miasta [...] wskazał, że Wojewoda [...] nie rozpatrzył złożonego wniosku w pełnym zakresie. Reasumując organ zaznaczył, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić jakie przepisy prawa materialnego należy zastosować w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że stosownie do art. 44 ustawy o samorządzie gminnym nabycie mienia następuje w odrębnych trybach. Stąd też istotne jest ustalenie rzeczywistej woli podmiotu występującego z wnioskiem, nie zaś jej dorozumienie. Organ wskazał następnie, że w zależności od poczynionych ustaleń, organ I instancji ustali czy przedmiotowe mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli czy podmiotom tym przysługiwał tytuł prawny do tego mienia. Po ustaleniu stanu prawnego przedmiotowego mienia i gdyby te ustalenia potwierdziły, że mienie to spełnia przesłanki do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. organ I instancji powinien rozważyć, czy zachodzi przesłanka wyłączenia z komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 tej ustawy. W przeciwnym przypadku należy procedować również zgodnie z właściwymi regulacjami. Organ wskazał także , że brak tych ustaleń powoduje, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W efekcie organ podając wytyczne nakazał w ponownym postępowaniu aby organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadzi niezbędny materiał dowodowy i dokona ustaleń w zakresie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji, mając w szczególności na względzie zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej. Skargę na powyższą decyzje złożyły [...] Spółka Akcyjna w Warszawie zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie ww. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] ul. [...] dz. Nr [...]o pow. [...] m2 , dz. nr [...]o pow. [...]m2, w obrębie [...]uregulowanej w księdze wieczystej KW NR [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową działającą na podstawie art. 18 ust 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. por. 23) oraz art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o mianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ prawidłowo przyjął, że organ I instancji nie ustalił podstawy materialnoprawnej wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o stwierdzenie nabycia przez gminę Miasto [...] nieodpłatnie, z mocy prawa, własności nieruchomości, o której mowa w sentencji decyzji. Organ zasadnie zwrócił uwagę, że przedmiotowy wniosek został złożony na podstawie art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r.. poz. 594, ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 późn. zm.) i art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 3 tej ustawy. W uzasadnieniu tego wniosku Prezydent powołał się także na brzmienie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) oraz wskazał na zastosowanie w niniejszej sprawie także tej ustawy. W tych okolicznościach zatem, jak prawidłowo wskazuje organ, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić na jakiej podstawie został faktycznie złożony ww. wniosek. Następnie w zależności od wyniku tych ustaleń co do podstawy materialno-prawnej żądania dokonać jego oceny merytorycznej. Organ administracji publicznej nie jest bowiem, jak zasadnie wskazał organ, uprawniony do dowolnego interpretowania żądania strony i zastępowania jej w określeniu żądania strony gdyż o tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania, decyduje strona. Prawidłowo jest także ocena organu, że niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, to jest traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Powyższe oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części i uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko takie w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowane (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4132/2018 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy także , że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96 - LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98 - LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 - LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie (nie jest związany granicami odwołania) i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy. W niniejszej sprawie z uwagi jednak na fakt, że zakres przedmiotowy wniosku nie został przez organ I instancji ustalony poprawnie to merytoryczna kontrola legalności decyzji organu I instancji była na tym etapie niemożliwa. Organ odwoławczy wskazał także jasne wytyczne dla organu I instancji nakazując aby organ ponownie rozpoznając sprawę ustalił w pierwszej kolejności, wobec rozbieżności w treści wniosku, jakie przepisy prawa materialnego należy zastosować w przedmiotowej sprawie. Następnie z uwagi na treść art. 44 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nabycie mienia następuje w odrębnych trybach, ustali jaka była rzeczywista a nie dorozumiana wola podmiotu występującego z wnioskiem. W zależności od poczynionych ustaleń, organ I instancji ustali czy przedmiotowe mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli czy podmiotom tym przysługiwał tytuł prawny do tego mienia. Po ustaleniu stanu prawnego przedmiotowego mienia i gdyby te ustalenia potwierdziły, że mienie to spełnia przesłanki do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. organ I instancji powinien rozważyć, czy zachodzi przesłanka wyłączenia z komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 tej ustawy. W przeciwnym przypadku organ winien procedować również zgodnie z właściwymi regulacjami. Jak zasadnie przyjął organ brak tych ustaleń powoduje, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy sprostał ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji PKU powołała przepisy postępowania, które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, a których naruszenie wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy przede wszystkim w zakresie ustalenia przedmiotu wniosku, miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i skutkować winno wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, wobec brzmienia przepisu art. 64e p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie był uprawniony do oceny prawidłowości i wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy, ale wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu sąd nie może kontrolować legalności także decyzji organu pierwszej instancji, czego w zasadzie domaga się strona w sprzeciwie, a także odnosić się do argumentów skargi, które dotyczą oceny materialnoprawnej wniosku. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie, w sytuacji zwłaszcza . Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.