I SA/Wa 26/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r. nr KOC/5878/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 sierpnia 2023 r. nr 1631/SP/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 24 października 2023 r. nr. KOC/5878/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr 1631/SP/2023 odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością sprawowania opieki nad matką [...] Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2023 r. [...], wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością sprawowania opieki nad matką [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr 1631/SP/2023 odmówił [...] przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką [...]. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie świadczy usług opiekuńczych na rzecz matki całodobowo, brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, a ponadto niepełnosprawność matki powstała w wieku dorosłym. Z decyzją powyższą nie zgodziła się [...] i złożyła odwołanie kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia. Rozpoznając odwołanie SKO, po odwołaniu się do treści art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że [...] opiekuje się niepełnosprawną matką [...], która legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 2 marca 2023 r. wskazującym na trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz znaczny stopień niepełnosprawności, który istnieje od 16 stycznia 2023 r. SKO wskazało, że organ I instancji ustalił, że [...] również legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności z dnia 8 marca 2023 r. wydanym do dnia 8 marca 2025 r. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (12 maja 2023 r.) ustalono, że [...] mieszka razem z matką [...] w jej mieszkaniu od połowy października 2022 r. Natomiast z oświadczenia [...] z dnia 18 maja 2023 r. wynika, że jedynie często nocuje u matki — [...], a na stałe mieszka wraz z mężem. Ponadto jej zatrudnienie ustało w styczniu 2022 r. ze względu na stan własnego zdrowia spowodowany koniecznością poddania się zabiegowi na kolano, po którym nie powróciła już na rynek pracy. Skarżąca wyjaśniła również, że jest jedyną osobą, która może podjąć się opieki nad matką, gdyż nie ma innych krewnych ani małżonka. [pic] Wobec tego, skarżąca wyjaśniła, że pomaga matce w podstawowych czynnościach życiowych i z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad matką nie może podjąć zatrudnienia. SKO wskazało następnie, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 definiuje pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Organ odwołał się jednocześnie do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że nie musi to być opieka całodobowa. Jednak, nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). SKO wskazało, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/1 3, podniósł, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. SKO podkreśliło, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Organ wskazał następnie, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, [pic]gdyż wynika ona z obowiązku prawnego (zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) i moralnego skarżącej względem matki, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przede wszystkim świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych. Organ podniósł, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których - zakres opieki - wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt 1 OSK 2729/16). Organ wskazał, że istotne jest jednak, że opieka taka musi - w sposób oczywisty - stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Przy czym zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością matki z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających osobę, która tej opieki wymaga. Trzeba mieć na uwadze potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne, ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy - której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por.: wyrok Naczelnego Sądu [pic]Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/1). A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] (skarżąca), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m st. Warszawy z dnia 24 sierpnia 2023 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak zatem z powyższego wynika, do przyznania osobom wymienionym we wskazanych przepisach świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga z kolei dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie rozróżnił sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, podając dodatkowe przesłanki, które muszą zostać spełnione aby przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne, od sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, gdzie dodatkowych warunków już nie zakreślono. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z normy powyższej wynika zatem, że dla przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych. Brak perspektyw na zatrudnienie przejawiający się w porzuceniu zamiaru podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego stosunku zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w prosty sposób pozbawia osobę ekspektatywy wynagrodzenia za pracę. Niedobory te częściowo są kompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego obowiązkiem organów jest więc każdorazowe wykazanie, czy w okolicznościach sprawy istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować, co ma miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Celem uregulowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki. Skarżąca jest zatem osobą spokrewnioną z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu i zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności. Tym samym niewątpliwie należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 niesporne jest również, że podstawą odmowy przyznania świadczenia nie może stanowić moment powstania niepełnosprawności. Istotne natomiast dla ustalenia w niniejszej sprawie jest czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz czy ma możliwość kontynuacji zatrudnienia w dotychczasowym zakresie z uwagi na zakres świadczonej przez nią opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Matka skarżącej, urodzona 16 czerwca 1936 r., orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Następnie orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W treści orzeczenia wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 43 – go roku życia a stopień niepełnosprawności od 16 stycznia 2023 r. Wskazano także, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z kolei orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 18 maja 2023 r. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Data powstania niezdolności istniała od 1 kwietnia 2023 r. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w takim stanie faktycznym, opieka świadczona osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji oznacza całkowitą zależność tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, jak również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z 12 maja 2023 r. skarżąca wykonuje wobec matki wszelkie czynności higieniczne, pielęgnacyjne, czynności w gospodarstwie domowym w tym wozi matkę na rehabiitację, która trwa około 3 godzin dziennie. Matka porusza się o balkoniku i wychodzi z domu wyłącznie w obecności córki w celach medycznych. U matki zdiagnozowano niedowidzenie, zwyrodnienie plamki ocznej, ma problemy z kręgosłupem i jest po operacji wszczepienia endoprotezy w kolanie. Organ nie dokonał analizy materiału dowodowego skupiając się wyłącznie na fakcie przyczyn z jakiej skarżąca zrezygnowała z pracy a mianowicie jej własny, zły stan zdrowia oraz rozbieżności co do miejsca zamieszkania skarżącej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że stan zdrowia skarżącej nie uniemożliwia jej sprawowania opieki nad matką. Istotne jest bowiem, że skarżąca z pracy zrezygnowała a w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką nie może jej nadal podjąć gdyż zakres opieki uniemożliwia jej wykonywanie pracy nawet w niewielkim wymiarze. Organ winien wyjaśnić rozbieżności co do oświadczeń skarżącej w zakresie czy zamieszkuje matką czy nie a nie z góry zakładać, że fakt ten może wpływać na prawo do świadczenia. Fakt, że skarżąca nie mieszka z matką sam przez się nie świadczy o tym, że skarżąca nie sprawuje stałej i permanentnej opieki nad matką i pozostaje z matką na noc tylko wówczas gdy stan jej zdrowia tego wymaga. Sąd zwraca także uwagę na wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga ona, aby osoba ją sprawująca przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki takiej w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności potrzebuje. Otóż według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekunów pracy zarobkowej. Z akt wynika, że na sprawowanie takiej opieki wskazuje skarżąca, a jej zakres nie został przez organy zakwestionowany. W tej sytuacji w ocenie Sądu, organy błędnie uznały, że skarżąca nie wykazała, że nie podejmowanie zatrudnienia, spowodowana była koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności tylko z tego powodu, że to stan zdrowia skarżącej był pierwotną, bezpośrednią przyczyną ustania jej stosunku pracy, a w konsekwencji naruszyły art. 17 ust. 1 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji. Przepis ten bowiem zawiera dwie niezależne przesłanki – rezygnację z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia. Zaznaczyć przy tym należy, że organy nie są uprawnione do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności, które oznacza jak wskazano wyżej, że sprawność organizmu jest naruszona na tyle, że osoba dotknięta niepełnosprawnością nie jest zdolna do pracy, a także wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych takich jak czynności samoobsługowych - higiena, poruszanie się, prowadzenie gospodarstwa domowego, komunikacja i funkcjonowanie w społeczeństwie. W ocenie Sądu zatem zakres opieki jaki skarżąca świadczy wobec matki może uniemożliwiać jej podjęcie zatrudnienia z uwagi na schorzenie na jakie jej matka cierpi. Podkreślić przy tym należy, że według definicji przyjętej przez Światową Organizację Zdrowia (WHO) niepełnosprawnością określa się ograniczenie lub brak zdolności do wykonywania czynności w zakresie uważanym za normalny dla człowieka. Ograniczenie sprawności wynika z uszkodzenia i upośledzenia funkcji organizmu. Za niepełnosprawną uznawana jest osoba, której sprawność fizyczna lub umysłowa jest trwale bądź okresowo ograniczona i uniemożliwia normalne funkcjonowanie zawodowe i społeczne. W zależności od stopnia i zakresu ograniczenia funkcjonowania wyróżnia się właśnie trzy stopnie niepełnosprawności: lekki, umiarkowany i znaczny. Reasumując, z akt sprawy nie wynika, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą jest spowodowane innymi okolicznościami niż koniecznością objęcia niepełnosprawnego członka rodziny wymaganą opieką. W ocenie Sądu skarżąca tym samym wykazała, że niepodejmowanie zatrudnienia, spowodowane było koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Opieka ta stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej zwłaszcza, ze jak wskazuje stan matki ulega pogorszeniu. Zatem związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką jest bezpośredni i ścisły. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej uwzględnią powyższą ocenę prawną Sądu, którą są związane z mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) a następnie rozpatrzą jej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyjaśniając przy tym, czy skarżąca mieszka na stałe z matką czy też zostaje na noc wówczas gdy z uwagi na stan zdrowia matki jej obecność w nocy jest niezbędna. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.[pic]