I SA/Wa 260/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi X na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę. Wnioskiem z [...] sierpnia 1948 r. W. L. wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położone w W., przy ul. [...] (nieruchomość). Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do powyższej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r. I SA/Wa 1890/11 oddalił skargę następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, to jest B. S. i M. S. Sąd administracyjny pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że wobec oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste "X" nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez M. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 943/15) uchylił wyrok sądu administracyjnego oraz decyzje organów obu instancji wskazując w uzasadnieniu m.in., że ustała przeszkoda prawna uniemożliwiająca ustanowienie na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, bowiem wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], stwierdzono nieważność umowy z dnia [...] października 1994 r., Rep. A nr [...], a wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] oddalono apelację pozwanej Spółdzielni. X (Skarżąca) wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wystąpiła o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego wniesionym przez nią w tym samym dniu wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie prawa własności budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Prezydent [...] (Prezydent) postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym [...] sygn. akt. [...] o stwierdzenie nabycia nieruchomości budynkowej przez zasiedzenie. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 101 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez B. S. i M. S. (następcy prawni) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i nakazał mu podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W ocenie Wojewody, sprawa o stwierdzenie nabycia nieruchomości budynkowej przez zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła do tutejszego sądu skargę zarzucając postanowieniu Wojewody naruszenie : 1) art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu w zw. z art. 172 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że dla rozpoznania wniosku w trybie przepisów art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279), dalej zwanego "dekretem" do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (nr Hip. [...] lit. [...]) na której posadowiony jest budynek stanowiący odrębną od gruntu własność, rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy [...] (sygn. akt [...]) sprawy o stwierdzenie nabycia nieruchomości budynkowej posadowionej na tymże gruncie, przez zasiedzenie, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu gdyż stanowi zagadnienie niezależne i nie pozostające w bezpośrednim związku z losem tzw. wniosku dekretowego; 2) art. 47 k.c. w zw. z art. 48 k.c. w zw. z art. 50 k.c. i art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), dalej "u.g.n." w zw. z art. 5 i 7 dekretu poprzez ich niezastosowanie skutkujące pominięciem normy, że prawa i roszczenia do uzyskania w trybie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego są częścią składową prawa własności budynku odpowiadającego warunkom określonym w art. 5 dekretu i tylko właściciel budynku może w trybie art. 7 dekretu nabyć prawo użytkowania wieczystego gruntu pod tym budynkiem; 3) art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym wywiedzeniu z tego przepisu normy w myśl której przepis ten istnienie zagadnienia prejudycjalnego uzależnia od tożsamości organu orzekającego i tożsamości zakresu przedmiotowego spraw; 4) art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - niewszechstronne zebranie materiału dowodowego sprawy polegające na braku jakiegokolwiek odniesienia się w treści uzasadnienia postanowienia do postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (sygn. akt [...]) w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia w postaci dokonania wpisu w dziale III księgi wieczystej [...] poprzez ostrzeżenie o pozostawaniu w toku sprawy o zasiedzenie nieruchomości budynkowej; - nieprzeprowadzenie dowodu z ogólnodostępnej informacji z systemu informatycznego ksiąg wieczystych w przedmiocie zbadania czy wpis ostrzeżenia objęty powyższym postanowieniem o zabezpieczeniu ujawniony został w treści księgi wieczystej [...]; - nieprzeprowadzenie dowodu z ogólnodostępnej informacji z systemu informatycznego ksiąg wieczystych w przedmiocie zbadania treści wpisów i ostrzeżeń w dziale III księgi wieczystej [...]; - brak analizy prawnej przesłanek na podstawie których organ II instancji zajął odmienne od Prezydenta [...] stanowisko i wywiódł kategoryczny wniosek o braku związku prawnego pomiędzy sprawą o zasiedzenie przez osoby trzecie (w stosunku do [...], Skarbu Państwa i byłych właścicieli gruntu dekretowego) własności budynku (stanowiącego przedmiot odrębnej własności w rozumieniu przepisu art. 5 dekretu) a losami tzw. "wniosku dekretowego byłych właścicieli". Z uwagi na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli również następcy prawni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu. W ocenie sądu spór w sprawie sprowadzał się do wykładni pojęcia zagadnienia wstępnego oraz do rozstrzygnięcia, czy zagadnienie takie zaistniało w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., uw. 5 do art. 97, LEX/el, 2015). Wskazać więc należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić jednak należy, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji dla jednej ze stron tego postępowania. Innymi słowy mówiąc zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dopuszczalne jest tylko wtedy, jeżeli bez rozstrzygnięcia danego kwestii nie będzie możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym jest więc np. ustalenie następstwa prawnego po dawnym właścicielu nieruchomości [...], w przypadku prowadzenia postępowania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Zagadnieniem wstępnym nie będzie natomiast kwestia, której rozstrzygnięcie przez inny sąd lub organ wpływa jedynie na treść decyzji, która może zostać wydana w postępowaniu głównym. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). Sprawa tocząca się przed Prezydentem dotyczy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd Okręgowy w [...] stwierdził nieważność umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 położonej przy ul. [...] w [...] i przeniesienia własności znajdującego się na tej nieruchomości budynku zawartej w dniu [...] października 1994 r. pomiędzy Skarbem Państwa a Skarżącą. Apelacja Skarżącej od powyższego wyroku oddalona została wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] kwietnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. (sygn.. akt I CSK 853/14) Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej Skarżącej. W toku postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu (według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia) organ zobowiązany był do ustalenia, czy wniosek wpłynął w terminie, czy grunt stanowi własność Skarbu Państwa (lub gminy) oraz czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest zgodne z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 943/15), rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego skutkowało ustaniem przeszkody prawnej uniemożliwiającej ustanowieniem na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania. Rozstrzygnięcie kwestii nabycia prawa własności nieruchomości budynkowej przez zasiedzenie nie stanowi zatem kwestii prejudycjalnej dla rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Z uwagi na powyższe, zarzut objęte punktem 1 skargi uznać należało za nieuzasadniony. Formułując zarzut objęty punktem 2 skargi Skarżąca zdaje się dążyć do wykazania, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu uzależnione jest od przysługiwania prawa własności do budynku posadowionego na tym gruncie. Pogląd taki pomija jednak treść art. 7 ust. 2 dekretu w tym przede wszystkim okoliczność, że możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przyznana została dawnym właścicielom nieruchomości. Tak więc u podstaw żądania przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu uzależniona jest nie od tego, czy dany podmiot jest właścicielem budynku ale od posiadania przymiotu dawnego właściciela nieruchomości (lub bycie jego następcą prawnym), złożenia wniosku w terminie i możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok tutejszego sądu z dnia 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1402/10). Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że w sprawie zakończonej wydaniem powyższego wyroku zasadnicze znaczenie miało ustalenie charakteru prawnego uprawnienia, które powstało po stronie dotychczasowych właścicieli gruntu, na skutek terminowego złożenia wniosku na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Przed rozpoznaniem tego wniosku doszło bowiem do licznych przekształceń własnościowych odnoszących się do budynku znajdującego się na gruncie, polegających m.in. na wyodrębnieniu lokali i następnie rozporządzeniu tymi lokalami przez dotychczasowych właścicieli na rzecz osób trzecich (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1893/11 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r.). Wobec powyższego, rozważania zawarte w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. uznać należy za dotyczące innego stanu faktycznego niż zaistniały w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznający sprawę podziela również w pełni stanowisko wyrażone w przywołanym przez Skarżącą wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. (sygn.. akt I Aca [...] /13), zgodnie z którym z uwagi na brzmienie art. 5 dekretu właściciel gruntu znajdującego się pod budynkiem stanowiącym odrębnym przedmiot własności nie może żądać aby właściciel budynku zaniechał korzystania z gruntu i wydał mu zajętą jego część. Jednak, jak już wyżej podkreślono, dotyczy to sytuacji w której właścicielem budynku jest dawny właściciel gruntu objętego działaniem dekretu, który złożył wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu i to wyłącznie do czasu rozpoznania tego wniosku. Skarżąca w żaden sposób nie może być uznana za byłego właściciela gruntu [...], który złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu. Wobec powyższego, zarzuty objęty punktem 2 skargi sąd uznaje za nieuzasadnione. Zarzut objęty punktem 3 skargi sąd uznaje za uzasadniony – rzeczywiście nie można wykładać art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w ten sposób, iż istnienie zagadnienia prejudycjalnego uzależniona jest od tożsamości organu orzekającego i zakresu przedmiotowego sprawy. Jednak powyższe naruszenie prawa sąd uznaje za pozostające bez wpływu na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie odpowiada bowiem prawu. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. objęty punktem 4 skargi sąd uznaje za nieuzasadniony. Skarżąca zarzucała organowi zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie ustalenia czy do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wpisane zostało ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości budynkowej. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę z uwagi na fakt, że powyższe postępowanie toczące się przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - ustalenie czy wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej został dokonany nie miało znaczenia dla wydania przez organ rozstrzygnięcia. Na marginesie tylko wskazać należy, że jak wynika z ogólnodostępnej informacji zawartej w systemie informatycznym ksiąg wieczystych w dacie wydawania przez NSA wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. uchylającego wyrok tutejszego sądu administracyjnego oraz decyzje organów obu instancji odmawiających przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, w księdze wieczystej nieruchomości figurowały wpisy ostrzeżeń o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla [...] VI Wydział Cywilny postępowaniu o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym(sygn. akt [...]), czy też o toczącym się przed Sądem Okręgowym w [...] Wydział II Cywilny postępowaniu o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] października 1994 r. (pierwszy z wpisów dokonany został w dniu [...] września 2011 r. drugi, w dniu [...] lutego 2012 r.) Fakt dokonania powyższych wpisów wyłączających rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie nim objętych nie został jednak uznany za przeszkody w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Wobec powyższego, za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. powiązany z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.