I SA/Wa 2617/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. K., Z. S., J. D., R. D., A. D., J. D., M. K., M. K. i P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia [...] w K. działką nr [...], obręb [...], w części obejmującej część nieruchomości wywłaszczonej od S. i M. małż. K. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] października 1965 r. nr [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej ugn. ) i § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.) decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nabycie prawa własności budynków i znajdujących się na tym gruncie, tj. zespołu [...] nr [...] składającego się z [...] boksów [...] blaszanych na wylewce betonowej. M. K., J. K., Z. S., J. D., R. D., A. D., J. D., M. K., P. K. oraz M. K. (dalej jako: "wnioskodawcy") pismem z dnia 9 marca 2011 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w części dotyczącej parcel [...] i [...] gm. Kat. [...], podnosząc, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej ww. parcel została wydana z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 zez zm.) w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. i art. 9 i 28 kpa. Wnioskodawcy podnieśli, iż nie byli informowani o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo że istniały przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie wnioskodawców, wydana decyzja uwłaszczeniowa w zaskarżonej części narusza prawa następców prawnych byłego właściciela do zwrotu nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia [...] w K. działką nr [...], obręb [...], w części obejmującej część nieruchomości wywłaszczonej od S. i M. małż. K. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej K. z dnia [...] października 1965 r. nr [...]. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Minister stwierdził, że badana decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, budowle i inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. W myśl ust. 4 tego artykułu, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie zaś zarządu do nieruchomości następuje na podstawie jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz. U. z 1998 r. nr 23 poz. 120 ze zm.). Organ wskazał, że wywłaszczone na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej K. z dnia [...] października 1965 r., nr [...], parcele katastralne [...] uległy szeregu przekształceniom geodezyjnym. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów geodezyjnych wynika, że parcele katastralne [...] (powstałe po szeregu podziałach parcel katastralnych [...] i stanowiące ich część) wraz z innymi utworzyły działkę ewidencyjną [...]. Ze znajdującej się w aktach kopii decyzji Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] sierpnia 1986 r. oraz z dnia [...] lutego 1986 r. dotyczących ustalenia opłat z tytułu zarządu wynika, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie Huty [...]. Wobec powyższego organ uznał, że zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Minister podniósł, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. W ocenie organu, kluczową kwestią było ustalenie daty złożenia wniosku o zwrot przedmiotowych działek, bowiem jedynie w przypadku zgłoszenia stosownych roszczeń przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę [...], można mówić o naruszeniu praw osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powoduje ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż właścicielami przedmiotowych gruntów przed ich przejęciem przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej K. z dnia [...] października 1965 r. nr [...] byli S. K. i M. K. Następcami pranymi S. K. byli min. M. K., Z. S., J. K. i J. K., którzy pismem z dnia 12 lutego 2007 r. wystąpili o zwrot parcel katastralnych [...]. Tym samym wnioski o zwrot nieruchomości został złożony znacznie później niż została wydana ww. decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Organ podniósł, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich w rozumieniu art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia rzeczonymi gruntami [...] w K.. Minister wskazał, że nawet przyjęcie odmiennej wykładni ww. przepisu, nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia, że Wojewoda [...] w sposób rażący naruszył przepisy prawa, potwierdzając uwłaszczenie ww. gruntem [...] w K., bez zbadania, czy zaktualizowały się ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości i poinformowania byłych właścicieli o przysługującym im roszczeniu o zwrot nieruchomości. Niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, gdyż w myśl art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia konieczny był jeszcze wniosek byłego właściciela lub jego spadkobierców. Dopiero zatem złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu ujawniało roszczenie osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wobec tego Wojewoda [...], wydając decyzję w dniu [...] lutego 1994 r., nie mógł wiedzieć, że w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości istnieją roszczenia osób trzecich, skoro od daty wywłaszczenia nie zostały one ujawnione w formie przewidzianej przepisami prawa, a nie istniał prawny obowiązek uwzględniania ich z urzędu przez organ, lecz jedynie na zgłoszony przez osoby uprawnione wniosek. Stwierdził ponadto, iż w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem, a co za tym idzie nie istniał obowiązek informowania byłych właścicieli lub ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli nie złożyli stosownego wniosku. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: J. K., Z. S., J. D., R. D., A. D., J. D. M. K., P. K. oraz M. K. reprezentowani przez pełnomocnika adw. A. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, 7, 77, 107 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 9 i art. 28 kpa. W konkluzji skargi wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. i stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w części stwierdzającej nabycie przez Hutę [...] w K. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oraz własności budynków na nim posadowionych, składającego się z działki nr [...], o pow. [...] ha. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: "Ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Ponadto podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny. Dlatego też wniosek profesjonalnego pełnomocnika skarżących o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nie mógł zostać uwzględniony. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przysługujące skarżącym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej jako: "ugn"), a przed dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), mimo jego niezgłoszenia do dnia wydania przez organ decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1999 r., stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia, z uwagi na "naruszenie praw osób trzecich" w rozumieniu art. 200 ugn. Należy stwierdzić, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości (por. uchwała SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294; wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1652/06, z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1733/06, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 43/07, niepublikowane, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu 12 lutego 2007 r. Skoro zatem wnioski o zwrot nieruchomości zostały złożone po wydaniu przez organ decyzji uwłaszczeniowej, to nie można uznać, iż nastąpiło naruszenie praw osób trzecich do nieruchomości. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Ministra Infrastruktury, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uprawnienia dawnych właścicieli do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, o ile nie zostaną zgłoszone do dnia wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowią negatywnej przesłanki uwłaszczenia określonej w art. 200 ust. 4 ugn. Zawarta w tym przepisie klauzula "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się, jak trafnie podniósł Minister, do hipotetycznych praw, ale do praw ujawnionych (skonkretyzowanych). Zatem w przypadku gdy ich źródłem mają być roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości oznacza to konieczność wystąpienia przez osoby uprawnione w tym przedmiocie ze stosowny wnioskiem najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. Zważyć przy tym należy, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, wbrew temu co twierdzi pełnomocnik skarżących , powszechnie przyjmuje się, że dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. uchwała SN z 27 stycznia 2000 r., sygn. III ZP 14/99, Lex nr 38852; wyroki NSA: z 10 października 2001 r., sygn. akt I SA 2394/99, Lex nr 75559; z 28 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1652/06, Lex nr 417167; z 1 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 43/07, Lex 456493). Zatem naruszenie praw osób trzecich w rozumieniu ww. przepisu będzie miało miejsce tylko wówczas, gdy do czasu wydania decyzji uwłaszczeniowej skarżąca zgłosiła w jakikolwiek sposób roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której część wchodzi w skład działki podlegającej uwłaszczeniu. Wbrew stanowisku skarżących , organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania, czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela, co oznacza, że nie bada on również sposobu użycia tej nieruchomości w kontekście celu wywłaszczenia. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest bowiem postępowaniem odrębnym. Organ ten jest zobowiązany jedynie w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości złożony został dopiero po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Sam fakt uprzedniego wywłaszczenia nie oznacza, że zawsze w postępowaniu uwłaszczeniowym muszą brać udział poprzedni właściciele albo ich spadkobiercy. W zaskarżonej decyzji organ zasadnie więc uznał, że decyzja uwłaszczeniowa nie narusza rażąco prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi to należy podnieść, że są one zupełnie niezrozumiałe dla sądu. Podstawą materialną wydania decyzji uwłaszczeniowej był art. 200 ugn. Przepisy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu oraz art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie były stosowany przez Wojewodę [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., nie były zatem przedmiotem oceny przez Ministra w postępowaniu nadzorczym – w konsekwencji nie mogły być przez organ naruszone w sposób rażący. Na końcu powyższych rozważań należy zauważyć, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zostały doręczone adw. A. M. również jako pełnomocnikowi M. K., która już nie żyła w dacie wydawania obu decyzji Ministra. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt I Ns [...], wynika, ze spadek po niej nabył w całości syn J. K., który był stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W tej sytuacji doręczenie decyzji pełnomocnikowi J. K. (następcy prawnemu zmarłej M. K.) nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 19 października 2009 r., sygn. akt I OSK 871/08). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.