I SA/Wa 263/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. K., D. P., J. M., J. W., B. C., A. J., J. G., A. C., S. C., N. F.., I.A. D. K., K. L. i W. M. "ul. [...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., D. P., J. M., J. W., B. C., A. J., J. G., A. C., S. C., R. R., N.F., I. A., D. K. i K. L. oraz Wspólnoty [...] ul. G. [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], stwierdziło, na zasadzie art. 134 kpa, niedopuszczalność odwołania jako złożonego przez podmiot, który nie posiada legitymacji do takiego działania. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. G. z dnia [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. G. [...] ozn. hip. "Nieruchomość w [...][...]", ustanowiono na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego łącznie 0,22 części gruntu zabudowanego o pow. 670m2, położonego w W. przy ul. G. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...], na rzecz J.G., E.G. i A. M K. Powołaną decyzję wydano na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Powyższą decyzję skierowano do stron postępowania - osób będących następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Prezydent [...] przesłał ww. decyzję do wiadomości również Wspólnocie Mieszkaniowej ul. G. [...]. Odwołania od powołanej decyzji złożyli M. K., D. P., J.M., J. W.k, B. C., A. J., J. G., A. C., S. C., R.R., N.R., I.K., D. K.i K. B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa ul. G. [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, na zasadzie art. 134 kpa, niedopuszczalność odwołania jako złożonego przez podmiot, który nie posiada legitymacji do takiego działania. W uzasadnieniu ww. postanowienia Kolegium podniosło, iż po wpływie odwołania organ odwoławczy ustala, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. Gdy powyższe wymogi nie zostają spełnione, w art. 134 w związku z art. 144 kpa wskazano dwie możliwe formy zakończenia postępowania przez organ odwoławczy. Formami tymi są podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Następnie organ wskazał, iż niedopuszczalność wniesienia odwołania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych następuje wówczas, gdy zostało ono wniesione przez podmiot niemający legitymacji do dokonania tej czynności albo stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Kolegium podniosło, iż w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy biorą udział tylko następcy prawni byłych właścicieli. Właściciel gruntu, będący jednocześnie organem administracji publicznej, rozstrzyga tylko o tym gruncie - tu o części działki nr [...] - którym dysponuje. Zdaniem organu, osobom które złożyły odwołanie od decyzji z [...] maja 2014 r., nr [...], nie przysługuje prawo rzeczowe do tej części nieruchomości, o której rozstrzyga powołana decyzja. Zatem, w ocenie organu, wniesienie ww. odwołania osoby niemające legitymacji do dokonania tej czynności należało ocenić jako niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Jedynie legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym pozwala na uznanie go za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Na poparcie powyższego Kolegium powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 798/10, LEX nr 1079831. Skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł radca prawny Z.P., pełnomocnik M. K., D. P., J.M., J.W., B. C., A. J., J. G., A. C., S. C., R. R., N. R., I.K., D. K. i K. B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. G. [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie tego przepisu biorą udział tylko następcy prawni byłych właścicieli, zaś właściciele lokali mieszkalnych oraz Wspólnota Mieszkaniowa nie mają przymiotu strony; - art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. G. [...] nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest - art. 28 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że zarówno właściciele lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. G. [...] jak i Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. G. [...] nie są stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz brak dokonania wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i dokonania jego oceny z pominięciem istotnej części tego materiału tj. treści księgi wieczystej nr [...] stanowiącej o prawach odrębnej własności lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. G. [...] w W. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący, odnosząc się do legitymacji właścicieli lokali mieszkalnych w przedmiotowym postępowaniu, podnieśli, iż przepisy dekretu nie określają wprost, kto może być stroną postępowania. Niewątpliwie jednak podmiotami zainteresowanymi w kwestionowaniu decyzji dekretowych są przede wszystkim podmioty korzystające z nieruchomości dekretowej na podstawie różnych tytułów prawnych. Jak wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. osobami tymi mogą być: osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali, z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt 1 OSK 1110/06). W ocenie skarżących, art. 7 ust. 2 dekretu dotyczy jedynie możliwości zgłoszenia wniosku o przyznanie na gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Precyzyjne stosowanie tego przepisu do postępowań administracyjnych stanowi zbyt szeroką jego wykładnię. Mając na uwadze fakt, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na części gruntu dotyka bezpośrednio właścicieli lokali i użytkowników wieczystych nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w W., w ocenie skarżących niewątpliwie należy im przyznać przymiot strony postępowania. Ponadto, w odniesieniu do legitymacji Wspólnoty Mieszkaniowej skarżący wskazali, iż przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. wynika ze sfery prawnej zakresu zadań Wspólnoty, to jest do spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. W postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 7 dekretu stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Taką normą prawa materialnego jest treść art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wspólnota sprawując trwały zarząd nieruchomością będącą przedmiotem wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z tego wniosku, z mocy art. 28 kpa w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik skarżących wskazał, iż powyższe znajduje pośrednio potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 12 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1909/10). W ocenie skarżących, uprawnienia materialne Wspólnoty Mieszkaniowej sprawującej trwały zarząd są określone w art. 43 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 60 ust. 2a pkt. 3 ustawy, jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1, wykonując trwały zarząd nieruchomości, podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości. W skardze podniesiono ponadto dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego z pominięciem istotnej jego części tj. treści księgi wieczystej nr [...] stanowiącej o prawach odrębnej własności lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. G. [...] w W. Skutkiem powyższego organ nieprawidłowo przyjął, że osobom, które złożyły odwołanie nie przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości o której rozstrzyga decyzja nr [...] tj. części działki nr [...]. Jak wynika z treści ww. księgi wieczystej, właściciele lokali mieszkalnych budynku przy ul. G. [...] w W. posiadają prawo odrębnej własności lokali budynku posadowionego na działce numer [...]. Ponadto, jak wskazano w pkt. 5 decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. "Na gruncie opisanym w pkt. 1 sentencji decyzji, znajduje się budynek mieszkalny, wzniesiony przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Powyższy budynek zgodnie z normą art. 5 ww. dekretu stanowi odrębną od gruntu nieruchomość będą współwłasnością następców prawnych dawnych współwłaścicieli oraz właścicieli lokali mieszkalnych nr [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...],[...], [...],[...] znajdujących się w budynku." Oznacza to, w ocenie skarżących, iż ustalenie Kolegium stwierdzające, że osobom, które złożyły odwołanie nie przysługuje prawo rzeczowe do tej części nieruchomości i tym samym nie mają one przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu jest nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. K., D. P., J. M., J. W., B. C., A. J., J. G., A. C., S. C., R. R., N. F., I. A., D. K. i K. L. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. G. [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r., którą ustanowił on na rzecz J.G., E. G.i A.K. na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego łącznie 0,22 części gruntu zabudowanego o pow. 670 m2, położonego w W. przy ul. G. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do tego czy wnoszący odwołanie właściciele lokali mieszkalnych oraz Wspólnota Mieszkaniowa posiadają przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznawanej z wniosku następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych o ustanowienie prawa wynikającego z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tylko bowiem posiadanie przymiotu strony w tym postępowaniu uprawniało te podmioty do skutecznego złożenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. Stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie i to dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym, interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji ma obowiązek ustalenia, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania – gdyż art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od podmiotu nie będącego stroną postępowania. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odnośnie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania właścicieli lokali mieszkalnych nieruchomości położonej przy ul. G. [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. G. [...] od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] maja 2014 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronami postępowania w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego - na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - jest jego właściciel lub jego następcy prawni oraz osoby legitymujące się tytułem prawno-rzeczowym do gruntu. W aktach sprawy znajduje się Informacja z ewidencji gruntów według stanu na dzień [...] listopada 2013 r. oraz Informacja z kartoteki budynków według stanu na dzień [...] marca 2014 r. Z dokumentów tych wynika, iż w budynku przy ul. G.[...] zostało sprzedanych 18 lokali mieszkalnych o numerach [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], 17, [...], [...],[...],[...], [...], [...] wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału wynoszącego łącznie 0,78 części gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...]. W aktach sprawy znajduje się również ostateczna decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r., Nr [...] rozstrzygająca o przysługującym właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...],[...], [...], [...] udziale w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...]. W postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną z [...] marca 2014 r. właściciele lokali mieszkalnych zostali uznani za stronę. Właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] stanowiących działkę ewidencyjną Nr [...] pochodzącą z nieruchomości przy ul. G. [...] ozn. hip. "Nieruchomość w [...] [...]" nie wykazali natomiast, że posiadają jakiekolwiek udziały w prawie wieczystego użytkowania, przyporządkowane do powołanych wyżej wyodrębnionych lokali mieszkalnych, w części, która została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. Mając powyższe na względzie, prawidłowo Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania właścicieli lokali mieszkalnych jako złożonego przez podmioty nie posiadające przymiotu strony postępowania w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego. Za słuszne uznać należało również stanowisko Kolegium, iż Wspólnota Mieszkaniowa ul. G. [...] nie może być uznana za stronę postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznawanej z wniosku następców dawnych właścicieli hipotecznych o ustanowienie praw wynikających z przepisów dekretu z 26 października 1945 r. Z decyzji wydanej wskutek rozpatrzenia wniosku dekretowego nie wynikają bowiem dla Wspólnoty Mieszkaniowej jakiekolwiek uprawnienia bądź obowiązki natury prawnoadministracyjnej. Wspólnota Mieszkaniowa nie jest właścicielem lokali ani użytkownikiem wieczystym gruntu położonego przy ul. G. [...]. Jak wynika z treści skargi, źródła swojego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wniosku dekretowego Wspólnota Mieszkaniowa upatruje w treści art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 ww. ustawy, trwały zarząd jest jedną (poza dzierżawą, najmem i użyczeniem) z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (por. też art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podkreślenia wymaga, że trwały zarząd to prawna forma władania nieruchomością. Wbrew stanowisku Wspólnoty, czynności polegające na zarządzaniu nieruchomością wspólną nie kreują prawa trwałego zarządu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, odwoływanie się przez Wspólnotę Mieszkaniową do instytucji trwałego zarządu uznać należało za całkowicie nieuprawnione. Podsumowując, niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., art. 43 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 kpa. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w sposób wyczerpujący wyjaśniło stan faktyczny sprawy, a swoją ocenę oparło na całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym na treści księgi wieczystej nr [...] stanowiącej o prawach odrębnej własności lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. G. [...] w W. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.