I SA/Wa 2640/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 września 2021 r. nr DN.es.627.1.312.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 września 2021 r. nr DN.es.627.1.312.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wydania zaświadczenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, czy w stosunku do nieruchomości opisanej jako położona w P., przy ulicy [...] stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz działki [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...] a wcześniej była prowadzona dawna księga wieczysta: [...], Tom II karta 38, zgłoszone zostały roszczenia reprywatyzacyjne. Odnosząc się do złożonego wniosku, Minister wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Wydaje się je, jeżeli określone okoliczności wynikają bezpośrednio z ewidencji bądź rejestrów, którymi dysponuje organ. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ w prowadzonych rejestrach nie posiada danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, winien odmówić wydania zaświadczenia. Nie ma przy tym znaczenia przyczyna, dla której organ nie znajduje się w posiadaniu żądanych danych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.04.2018 r., sygn. II GSK 2579/16). Minister podniósł, że prowadzony w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi rejestr spraw zawiera jedynie dane identyfikujące wnioskodawcę postępowania reprywatyzacyjnego (nazwa, adres) oraz nazwę miejscowości, w której położona jest nieruchomość lub przedsiębiorstwo przemysłu rolnego. Nie zawiera natomiast szczegółowych danych adresowych nieruchomości, numerów ewidencyjnych działek ani numerów ksiąg wieczystych - w związku z czym nie można ustalić, czy nieruchomości objęte wnioskiem są lub też były przedmiotem postępowań prowadzonych przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tej sytuacji nie jest możliwe wydanie zaświadczenia ze względu na brak ewidencji i rejestrów oraz innych danych będących w posiadaniu organu, które umożliwiałyby stwierdzenie, czy w stosunku do nieruchomości wymienionej we wniosku toczy się lub toczyło w przeszłości jakiekolwiek postępowanie reprywatyzacyjne. Skargę na postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] zarzucając mu : naruszenie art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia, pomimo, że organ, jako podmiot prowadzący postępowania reprywatyzacyjne, dysponował danymi niezbędnymi do jego wydania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia okoliczności objętych wnioskowanym zaświadczeniem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o wydanie zaświadczeń w przedmiocie tzw. roszczeń reprywatyzacyjnych, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 6 października 2022 r. skarżąca spółka podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze i wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: wniosku o udzielenie informacji o toczących się postępowaniach reprywatyzacyjnych w odniesieniu do nieruchomości w [...], pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2021 r. na okoliczność posiadania przez Ministra danych pozwalających na udzielenie informacji w przedmiocie toczących się postępowań reprywatyzacyjnych, a także na okoliczność naruszenia przez organ utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd uznał ją za dopuszczalną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18 wykładnia językowa, jak i systemowa przepisu art. 52 § 1-3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym (po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W dotychczasowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowił, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Znowelizowany przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. pomija w katalogu środków zaskarżenia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiąc, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W świetle obecnej regulacji art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zatem środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz – wobec regulacji art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. – środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. potwierdza fakultatywny charakter tego środka prawnego stanowiąc, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia, nie ma jednak żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu stanowiącego, że "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa" nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia, należy wskazać, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organowi nie można zarzucić naruszenia art. 218 § 1 k.p.a. Rejestr spraw prowadzony przez Ministra zawiera dane o miejscu położenia nieruchomości, tj. wskazuje nazwę miejscowości (np. [...]), ewentualnie nazwę majątku ziemskiego lub nazwę przedsiębiorstwa przemysłu rolnego. Rejestr nie zawiera natomiast danych adresowych nieruchomości (nazwy ulicy, numeru porządkowego) oraz numerów działek i obrębu (tak określonej nieruchomości dotyczy natomiast wniosek jej właściciela). Wobec tego, że rejestr spraw nie zawiera danych, które pozwalałyby na stwierdzenie, że konkretna zarejestrowana sprawa dotyczy nieruchomości, o której mowa we wniosku, organ nie znalazł podstaw do wydania zaświadczenia. W świetle tych ustaleń, w ocenie Sądu, organ zasadnie wydał postanowienie. Wobec tego, że na podstawie prowadzonych rejestrów, ewidencji i innych danych brak było możliwości stwierdzenia, czy prowadzone było, czy też jest aktualnie, postępowanie reprywatyzacyjne w stosunku do nieruchomości wskazanych we wniosku, organowi nie można zarzucić naruszenia art. 218 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, Sąd zarzut ten również uznał za nieuzasadniony. W sprawie jest bezsporne, co Minister przyznał w odpowiedzi na skargę, że toczyło się lub toczy przed nim ponad 100 postępowań administracyjnych w sprawie roszczeń reprywatyzacyjnych dotyczących dawnych majątków ziemskich lub przedsiębiorstw przemysłu rolnego położonych na terenie miasta [...]. Niewątpliwie inne dane znajdujące się w posiadaniu organu, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. można odnieść do akt postępowań administracyjnych prowadzonych przez ten organ. Jednakże, potwierdzenia określonego faktu, czy stanu prawnego, do czego służy zaświadczenie, nie można utożsamiać z dokonywaniem ponownych ustaleń stanu prawnego. Wobec treści wniosku złożonego przez stronę skarżącą, rola organu nie sprowadzałaby się jedynie do potwierdzenia faktu, czy stanu prawnego, albowiem jak wskazano już wyżej, rejestr i inne dane na to nie pozwalają. Działania organu zmierzałyby w rezultacie do ustalenia przedmiotu wszystkich dotychczas prowadzonych postępowań administracyjnych, poprzez ustalenie w każdym z tych postępowań numerów ewidencyjnych działek, obrębu, powierzchni nieruchomości oraz jej dokładnego położenia. Zaświadczenie służy zaś potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wskazania wymaga przy tym, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (v. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1616/09). Dokonywanie ustaleń w zakresie przedmiotu (numeru działki, obrębu, powierzchni nieruchomości) wszystkich dotychczas prowadzonych postępowań administracyjnych nie może być, wobec treści wniosku Spółki, utożsamiane z postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w dziale VII k.p.a. Skoro na podstawie posiadanych przez organ danych, zawartych w rejestrze, nie można ustalić, czy odnoszą się one do nieruchomości – określonych we wniosku w ściśle oznaczony sposób – to brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.). W związku z powyższym organowi nie można zarzucić również naruszenia art. 8 k.p.a. Tym samym załączone do pisma procesowego dokumenty pozostają bez wpływu na wynik sprawy, zważywszy w szczególności na okoliczność, że odnoszą się one do danych dotyczących nieruchomości położonych w innej miejscowości, a ponadto jak wynika z ich treści organ dysponował danymi, które pozwalały mu na udzielenie informacji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).