I SA/Wa 2648/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 października 2023 r. nr DO-II.7610.179.2023.AK w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 18 października 2023 r., nr DO-II.7610.179.2023.AK, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. (dalej: "PKP", "Spółka") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 21 sierpnia 2023 r., nr NW/IV/77200/345/1/06 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - dalej: "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), ww. decyzją z 21 sierpnia 2023 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K., obręb [...], Dz. [...], k.m. [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 2619 m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...]. Pismem z 6 września 2023 r. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody Śląskiego z 21 sierpnia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii powołaną na wstępie decyzją z 18 października 2023 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja uwłaszczeniowa (wydawana w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n.) ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl natomiast art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Organ I instancji rozpoznając wniosek PKP ustalił, że przedmiotowy grunt oznaczony jako działka nr [...] - w dniu 5 grudnia 1990 r. - stanowił własność Skarbu Państwa, zaś podstawą ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] jest decyzja Ministra Finansów z dnia 19 czerwca 2018r., nr PR4.6400.104.2018.2.RFB. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż wpis prawa własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa jest aktualny. Powyższe okoliczności nie budzą wątpliwości i nie zostały zakwestionowane przez Spółkę. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestią sporną jest natomiast to - czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego PKP w okresie przed dniem 5 grudnia 1990 r. Minister wyjaśnił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Minister przywołał art. 38 ust. 2 i art. 87 ww. ustawy i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97 LEX nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98 LEX nr 47386, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 LEX nr 194864). Organ odwoławczy wskazał także, że w orzecznictwie przyjmuje się iż decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dalej Minister podniósł, że potwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż na potwierdzenie prawa zarządu spornym gruntem spółka PKP przedłożyła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z 23 grudnia 1987 r. nr [...] o ustaleniu dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd gruntem wraz z załącznikiem do tej decyzji. W cenie Ministra decyzja określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia niewątpliwie stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu, jednakże w orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi już wcześniej art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Podkreślono, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Treść ww. decyzji z dnia 23 grudnia 1987 r. nr [...] nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowe działki miałyby znajdować się w zarządzie [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. Wobec powyższego Wojewoda Śląski pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. nr [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o udzielnie informacji czy decyzja Kierownika Wydziału geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia 23 grudnia 1987 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. opłaty rocznej była poprzedzona przekazaniem przedmiotowego gruntu w użytkowanie/zarząd w formie prawem przewidzianej i przedłożenie dokumentu potwierdzającego taką okoliczność. Z treści pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2018 r. wynika, że organ ten nie dysponuje dokumentem potwierdzającym przekazanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie/zarząd poprzedzającego ww. decyzję z dnia 23 grudnia 1987 r. Ponadto pismem z dnia 11 lipca 2023 r. organ wojewódzki zwrócił się do wnioskodawczyni o nadesłanie dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowej działki nr [...] w zarząd, w formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca Spółka w piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. wskazała, iż nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd w formie prawem przewidzianej. Analizując treść powyższych dokumentów, Minister stwierdził, że nie dowodzą one istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie mieszczą się one w zamkniętym katalogu dowodów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Ponadto z samego faktu ponoszenia opłat za zarząd/użytkowanie przez przedsiębiorstwo państwowe nie można wywodzić, iż grunt objęty taką opłatą został faktycznie przekazany w zarząd/użytkowanie na podstawie stosownej decyzji lub umowy. W konsekwencji Minister podkreślił, że decyzja organu I instancji stwierdzająca brak podstaw do uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., jest prawidłowa. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 18 października 2023 r. wniosła PKP S.A. z siedzibą w W. (dalej: także jako: "skarżąca"), zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj: a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. ab initio poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;. 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości; W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także decyzji Wojewody Śląskiego i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem Spółki. Ponadto wniosła o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 18 października 2023 r. nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji uwłaszczeniowej zasadnicze znaczenie dla oceny jej prawidłowości ma stan prawny przedmiotowej nieruchomości istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Zatem, kluczowe było - dla podjęcia na tej podstawie decyzji - ustalenie, czy spółka PKP (podmiot ubiegający się o uwłaszczenie) - na dzień 5 grudnia 1990 r. - legitymowała się prawem zarządu spornym gruntem (działka nr: [...]) położonym w K., obręb Dz. [...], km. [...]. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) jest prawną formą władania, która uprawnia określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez Spółkę z nieruchomości - tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r.- tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu podstawowe znaczenie mają przepisy powoływanego przez organ odwoławczy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W § 4 tego rozporządzenia ustawodawca wymienił dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu, którymi mogą być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, zgodnie z § 5 rozporządzenia, w przypadku niezachowania się powyższych dokumentów, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego PKP do wnioskowanej nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają, że w odniesieniu do spornych działek skarżąca nie wylegitymowała jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ma to zaś w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo władanie przez skarżącą i ponoszenie opłat. Sąd zauważa, że w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z 23 grudnia 1987 r., nr [...] o ustaleniu dla poprzedniczki prawnej: [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych - opłaty rocznej za zarząd gruntem, nie wynika odwołanie do innego orzeczenia czy aktu ustanawiającego zarząd. Sąd w składzie orzekającym podziela również stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W niniejszej sprawie PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. Wobec powyższego nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przywołanych w niej przepisów prawa. Skoro zatem, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd sporną nieruchomością przez PKP, to zarówno Wojewoda Śląski, jak też Minister Rozwoju i Technologii trafnie stwierdzili, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o uwłaszczenie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.