I SA/Wa 265/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2013 roku nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmawiające wznowienia postepowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę miejską [...] prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] (po podziale działki nr [...]). P. S.A. pismem z dnia 30 lipca 2012 r. zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], powołując się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odmówiła wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją własną z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły P. S.A. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę niniejszą wskazała, że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 30 lipca 2012 r. P. S.A. zakwestionowała przyjętą przez Komisję wykładnię przepisów prawa sprowadzającą się do twierdzenia, że decyzje w sprawie ustanowienia opłaty za zarząd i aktualizacji opłaty za zarząd nie jest dokumentem potwierdzającym istnienie prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości objętej decyzją komunalizacją na dzień 27 maja 1990 r. Ponadto poinformowano, że po wydaniu decyzji komunalizacyjnej uzyskano z zasobów archiwalnych P. decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] stanowiącą o zarządzie P. nad nieruchomością w zakresie działki o pow. [...] m2 o nr [...], która w dacie 27 maja 1990 r. była częścią działki przy ul. [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Wnioskodawca powołał się również na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu spornym gruntem jak i zawiadomienie tegoż Kierownika z dnia 12 października 1989 r. o aktualizacji tej opłaty. Ponadto P. S.A. wniosła o przeszukanie będących w posiadaniu Gminy [...] archiwów dotyczącej spornej nieruchomości, w szczególności archiwum Prezydium Rady Narodowej [...]. W ocenie P. S.A. zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – osoby, która wydała i podpisała decyzję z dnia [...] grudnia 1987 r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu spornym gruntem i zawiadomienie z dnia 12 października 1989 r. o aktualizacji tej opłaty, tj. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a., gdyż wniosek o wznowienie postępowania z dnia 30 lipca 2012 r. zamiast do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej został złożony do Wojewody [...], co w konsekwencji spowodowało, że wpłynął on do właściwego w sprawie organu, tj. Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w dniu 4 września 2012 r., czyli z naruszeniem terminu do jego wniesienia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., 145a k.p.a. i 145b k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, organ administracji zaś swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 489/12 stwierdził, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa na organach obu instancji. Poprzez badanie należy rozumieć swobodną ocenę przedstawionych przez stronę dowodów na okoliczność dochowania przez nią terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. (zob. też wyroki NSA z 16.05.2008 r., sygn. akt II OSK 510/07 i z 25.11.2011 r., sygn. akt II GSK 1258/10, wyroki WSA w Warszawie z 8.12.2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1690/10 i z 21.02.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1954/11). W wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2187/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprost stwierdził, że strona, która składa wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego musi udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Komisja podniosła, ze we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 30 lipca 2012 r. P. S.A. nie wskazała terminu, w którym Spółka dowiedziała się o funkcjonowaniu w obiegu prawnym decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...], decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu spornym gruntem i zawiadomienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we [...] z dnia 12 października 1989 r. Wnioskodawca ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że "strona postępowania, już po wydaniu decyzji komunalizacyjnej uzyskała z zasobów archiwalnych P. decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] " (s. 3 wniosku). Komisja wskazała, że strona nie podała żadnego terminu, w którym dowiedziała się o decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1966 r., zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak również po powzięciu informacji o konieczności jego wskazania w terminie późniejszym. Ponadto na kopii decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1966 r., znajduje się pieczęć, z której wynika, że wpłynęła ona do poprzednika prawnego strony w 1969 r., co oznacza, że strona o tej decyzji wiedziała już w 1969 r., a to że w archiwach własnych odnalazła ją w terminie późniejszym nie oznacza zdaniem organu, że strona o jej istnieniu dowiedziała się dopiero po przeprowadzeniu kwarendy w archiwum. W ocenie Komisji strona poprzez zaniechanie podania okoliczności i terminu, w którym dowiedziała się o dokumencie, tj. o decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1966 r., uniemożliwiła weryfikację daty, w której dowiedziała się o tej decyzji, a w konsekwencji, czy złożyła wniosek w terminie miesiąca liczonym od tej daty. Reasumując, z uwagi na to że strona nie wykazała, że wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. brak jest zdaniem Komisji możliwości przejścia do drugiego, merytorycznego etapu rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania i analizy zasadności przesłanki wznowienia. Skargę na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. S.A. zarzucając jej naruszenie: art. 7 i 77 kpa. poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym przyjęcie, że strona nie wskazała, w jakim terminie dowiedziała się o decyzji Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1966 roku mimo, że strona wyraźnie wskazała, że wiedzę tą pozyskała na kilka dni przed złożeniem wniosku o wznowienie, art. 7 i 77 kpa. poprzez nie podjęcie żadnej czynności zmierzającej do ustalenia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1966 roku i czy istnieją dowody, które by ten fakt potwierdzały, art. 7 i 77 kpa. poprzez sprzeczne z logiką uznanie, że chwila doręczenia Przedsiębiorstwu Państwowemu P. decyzji Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1966 roku jest tą datą, kiedy P. S.A. dowiedziało się o jej wydaniu mimo, że P. S.A. powstała 35 lat później, art. 9 kpa. poprzez brak pouczenia strony, że wskazanie chwili powzięcia wiadomości o decyzji Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1966 roku oraz dowodów na tą okoliczność z pouczeniem, że brak zadośćuczynienia temu żądaniu może dla niej spowodować ujemne skutki prawne, art. 64 § 2 kpa w związku z art. 8 kpa i art. 9 kpa poprzez ich niezastosowanie i wezwanie strony do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania poprzez wskazanie daty uzyskania wiedzy o decyzji z dnia [...].06.1966 r. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a i b § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (za wyjątkiem przesłanki określonej w pkt 4 tego przepisu). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 k.p.a. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest w pierwszej kolejności – w ramach badania, czy spełnia on warunki formalne – ocena, czy wniosek dotyczy postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji (postanowienia), czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i 145a lub b k.p.a. oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W przypadku uznania, że spełnione zostały ww. przesłanki, wydaje postanowienie określone w art. 149 § 2 k.p.a. (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli w wyniku wstępnego badania wniosku stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych – winien wydać postanowienie, którym odmówi wznowienia postępowania – na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ uznał, że wnioskodawca złożył wniosek z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. co obligowało do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to zostało wydane co najmniej przedwcześnie. We wniosku o wznowienie postępowania wskazano jako jego podstawę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązek wznowienia postępowania spoczywa na organie wówczas, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który decyzję wydał. Jednocześnie podkreślić należy, że organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest nie tylko podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku, ale i okolicznościami (i dowodami), które wnioskodawca wskaże jako nowe. Ustawodawca w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. określił długość i datę początkową biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazując, że data ta rozpoczyna bieg w dniu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. A zatem skoro strona powołała się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., rzeczą organu było w pierwszej kolejności zobowiązanie wnioskodawcy do wskazania w jakiej dacie powziął wiadomość o tej przesłance, czego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie uczyniła. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania musi być przez stronę udowodnione, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1954/11, LEX nr 1139818). Sąd akceptuje przywołane przez Komisję poglądy eksponujące stanowisko, że to na osobie, która składa wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Stanowi to bowiem podstawę ustalenia, czy podanie o wznowienie wniesione zostało przed upływem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Oznacza to wykazanie, iż zachowany został termin przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a., czyli że w określonej dacie, mieszczącej się w okresie 1 miesiąca przed złożeniem wniosku, strona posiadła wiedzę o wydarzeniu, które stanowi impuls do złożenia wniosku. Na organie spoczywa w związku z tym obowiązek oceny zasadności argumentacji strony w ramach oceny swobodnej, uzasadnionej racjonalnymi przesłankami. Przy tym, co należy podkreślić, organ nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. W doktrynie postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa na organach obu instancji (por. E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz, 1964, s. 200; podobnie wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, LEX nr 34954 oraz wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046, por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 463/11, LEX nr 1145113). W niniejszej sprawie organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które podważyłoby, bądź potwierdziło fakt kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę dla wznowienia postępowania. Ułomność jego oceny polega na tym, że organ jedynie stwierdził, że strona nie wskazała daty kiedy dowiedziała się o istnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1966 r. i wywiódł, że strona faktu tego nie udowodniła. Ocenę taką można by zaakceptować jedynie w sytuacji, gdy organ wskazałby na konkretne okoliczności, fakty bądź wezwał stronę skarżącą do udowodnienia przez nią daty, czemu strona by nie sprostała. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z 12 września 2013 r., II OSK 919/12 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Komisja dwukrotnie podejmując rozstrzygnięcie nie wezwała strony o przedstawienie dowodów na okoliczność zachowania terminu, a sformułowała jedynie twierdzenie w tych rozstrzygnięciach, że ciężar dowodzenia spoczywa na stronie. Dodać należy, że Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy doręczeniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1966 r. Dyrekcji Okręgowej Przedsiębiorstwa Państwowego P. we [...] a wiedzą o tej decyzji P. S.A. w [...] z uwagi na to, że skarżąca Spółka jako następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego P. mogła nie posiadać wiedzy o istnieniu takiej decyzji. Rolą zaś organu administracyjnego jest wyjaśnienie powyższej kwestii. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy organ co najmniej przedwcześnie zarzucił skarżącej uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Podsumowując, zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art.9 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Komisja pouczy stronę o ciążącym na niej obowiązku uzupełnienia wniosku w zakresie zachowania terminu i jeżeli w wyniku postępowania wstępnego stwierdzi, że wniosek spełnia przesłanki formalne, to organ zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast przesłanki formalne nie będą spełnione, wówczas wznowienie postępowania będzie niedopuszczalne i organ zobowiązany będzie wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 ustawy tej ustawy.