I SA/Wa 2653/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. dz. U. z 2002 r. Nr 110, po. 967 ze zm.) i art. 106 § 1 k.p.a. wyraził zgodę na oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz Muzeum [...], nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w G., w obrębie [...], oznaczonej ewidencyjne numerami: [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. [...] Klub [...] z siedzibą w G. złożył do Ministra Skarbu Państwa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w części stanowiącej zezwolenie na przekazanie przez Prezydenta Miasta G. w użytkowanie wieczyste na rzecz Muzeum [...] nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...]. Wnioskodawca podał, że w postępowaniu, w którym wydana została ww. decyzja, [...] Klub [...] nie brał udziału bez swojej winy pomimo, że posiadał w nim status strony, o czym wiedział Prezydent Miasta G. Według [...]K[...], w postępowaniu przed Ministrem Skarbu Państwa zapadła decyzja właściciela nieruchomości o rozporządzeniu nią w sposób pozbawiający [...]K[...] posiadanej na przedmiotowej nieruchomości od kilkudziesięciu lat macierzystej przystani jachtowej, stanowiącej jedyne zaplecze statutowej działalności Stowarzyszenia. Stowarzyszenie podniosło, że Prezydent Miasta G. pominął informację o przekazaniu tej nieruchomości w 1961 r. w użytkowanie [...]K[...], wybudowaniu na niej przez Klub hangaru i nieprzerwanym od tego czasu prowadzeniu przez [...]K[...] na tej nieruchomości przystani jachtowej. Wskazano, że o istnieniu ww. decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2004 r. [...]K[...] dowiedział się w końcu marca 2013 r. w wyniku okresowego wglądu w akta procesu uwłaszczeniowego, jaki [...]K[...] w obronie swych praw do macierzystej przystani jachtowej na S. [...] wszczął wobec Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa, powołując art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w kwestionowanej części. [...] Klub [...] wnioskiem z dnia 9 września 2013 r. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie [...]K[...] wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] przywrócił Stowarzyszeniu termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że [...]K[...] przywołuje jako podstawę posiadania w przedmiotowej sprawie w dacie wydania decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2004 r. interesu prawnego i faktycznego przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 207 tej ustawy. W ocenie [...]K[...] okoliczności sprawy przedstawione w pismach Stowarzyszenia potwierdzają spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwarzając łącznie podstawę posiadanego prawa do żądania ustanowienia na rzecz Stowarzyszenia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa, obejmującej działkę nr [...] obręb [...] w G. Minister podał, że z dokonanych ustaleń wynika, iż obecnie toczy się postępowanie uwłaszczeniowe w trybie art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przed Sądem Okręgowym w [...] I Wydział Cywilny w sprawie [...] z powództwa [...] Klubu [...] przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta G. Dokonując oceny, czy wnioskodawca posiada interes prawny, organ wskazał, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża się więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1787/10 nie można wywodzić uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu w oparciu o przepis prawa materialnego, który daje jedynie możliwość nabycia pewnych uprawnień, mogących następnie stać się źródłem interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Interes faktyczny zaś, to sytuacja, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Minister dokonując ustaleń stwierdził, że [...] Klub [...] nie był stroną w postępowaniu zakończonym wydaną przez Ministra Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., gdyż jedyną ustaloną przez organ stroną tego postępowania był Prezydent Miasta G. oraz nie posiadał w przedmiotowej sprawie interesu prawnego tylko ewentualnie interes faktyczny, gdyż decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. nr [...] (bez daty) o przekazaniu terenu w użytkowanie była decyzją wstępną, w której [...] Klub [...] w G. został zobowiązany do przejęcia w wyniku tej decyzji obowiązków z tytułu użytkowania terenu państwowego, jakie ustalone zostaną odpowiednimi aktami wykonawczymi, a w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów przewidzianymi w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), które to obowiązki wykazane zostaną w protokole zdawczo-odbiorczym z przekazania omawianej nieruchomości, który zostanie sporządzony po ukazaniu się wspomnianych zarządzeń wykonawczych. Minister wskazał, że dotychczas [...]K[...] nie przekazał informacji o zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego przed Sądem Okręgowym w [...] I Wydział Cywilny, a tym samym o rozstrzygnięciu przez Sąd spornej kwestii uzyskania przez [...]K[...] prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, co mogłoby ewentualnie potwierdzić posiadanie interesu prawnego oraz przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Skarbu Państwa, zakończonym wydaniem ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Minister podał, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji przez osobę niebędącą stroną, jak też niemającą interesu prawnego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Minister wskazał jednocześnie, że w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może żądać wznowienia tego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi [...] Klubu [...] z siedzibą w G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na pominięciu bądź niewłaściwej ocenie wskazywanych przez stronę skarżącą, znanych organowi również z urzędu, istotnych w sprawie dowodów i okoliczności oraz dokonanie nieprawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy pod przepis prawa materialnego w zw. z treścią art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skarżacy podał, że w postępowaniu zakończonym postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...]K[...] wskazał wyraźnie jako podstawę prawną swego interesu prawnego przepis art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wykazał złożonymi w sprawie dokumentami i wyjaśnieniami (m.in. decyzja lokalizacji szczegółowej stałej z uzgodnieniami, wydane na jej podstawie pozwolenie na budowę budynku hangaru jachtowego, poparte decyzją wstępną o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w 1961 r. w wieczyste użytkowanie, złożony w terminie określonym ustawą wniosek uwłaszczeniowy z dnia 19 marca 1998 r., wypis z rejestru ewidencji gruntów, pozew sądowy itd.) fakt spełniania przez [...]K[...] z naddatkiem wszystkich wskazanych w art. 207 ust. 1 u.g.n. głównych ustawowych przesłanek warunkujących prawo skutecznego żądania nabycia prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości i własności budynku. Spełnienie tych przesłanek powinno być w ocenie skarżącego przedmiotem przeprowadzenia przez organ właściwej oceny stanu faktycznego sprawy i dokonania subsumcji okoliczności tego stanu z przepisem art. 207 ust. 1 u.g.n. Powyższe uprawnia zdaniem strony do żądania przez spełniający te warunki podmiot nabycia prawa wieczystego użytkowania, mającego status ekspektatywy prawa wieczystego użytkowania maksymalnie ukształtowanej, która z dniem złożenia przez uprawniony podmiot stosownego wniosku stanowi w niniejszej sprawie prawo materialne objęte w pełni konstytucyjną ochroną praw słusznie nabytych. Skarżący wskazał, że wszystkie okoliczności istotne dla pozytywnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znane były już Ministrowi Skarbu Państwa z urzędu, jest on bowiem stroną wszczętego w 2011 roku przez [...]K[...] przeciwko Ministrowi Skarbu Państwa w trybie art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § 1 k.p.c. sądowego postępowania uwłaszczeniowego (sprawa sygn.akt [...]K[...] Sąd Okręgowy w [...]). Jak wynika z akt sądowych Ministrowi znany jest, jako stronie pozwanej, stan sprawy sądowej znajdującej się aktualnie w stanie zawieszenia postępowania sądowego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku [...]K[...] o stwierdzenie nieważności w części decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2004 r. (w załączeniu kserokopia postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn.akt [...] ). Za niezrozumiałe skarżący uznał przyjmowanie przez organ, że możliwe byłoby uznanie posiadania w sprawie przez stronę skarżącą interesu prawnego dopiero na podstawie rozstrzygnięcia spornej kwestii przez Sąd Okręgowy w [...] Wydział I Cywilny. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawowym zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, w którym określony podmiot żąda stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie m.in., czy wniosek złożony został przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Ustalenia organu w tym zakresie warunkują prowadzenie postępowania nieważnościowego, co do zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, jako wnioskodawcy. Minister Skarbu Państwa prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 61a k.p.a. i zasadnie odmówił [...] Klubowi [...] z siedzibą w G. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w części stanowiącej o wyrażeniu zgody na oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz Muzeum [...], nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w G., w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Zgodnie z przepisem art. 61 a k.p.a., który znajduje zastosowanie również w sprawach z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Trafnie Minister wywiódł, że – w okolicznościach sprawy – [...] Klub [...] legitymuje się jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Słusznie Minister stwierdził, że interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. o wyrażeniu zgody na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, mógłby powstać po stronie [...] Klubu [...], po rozstrzygnięciu przez sąd powszechny kwestii spełnienia przesłanek uzyskania przez [...]K[...] prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek uwłaszczenia, nie będzie przeszkód we wszczęciu, także z urzędu, postępowania o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji. Zgodnie z art. 356 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U z 2014, poz. 101 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący przedwcześnie wyprowadza swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. z przepisu art. 207 ustawy o ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W sytuacji bowiem, gdy toczy się postępowanie uwłaszczeniowe przez sądem powszechnym mające na celu ocenę spełnienia przez [...] Klub [...] przesłanek z art. 207 u.g.n., nie ma możliwości przyjęcia przez organ administracji publicznej, przed wydaniem wyroku przez sąd powszechny w tej sprawie, że [...] Klub [...] legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 967 ze zm.) oraz art. 106 § 1 k.p.a. i stanowi decyzję jedynie o wyrażeniu zgody na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste określonemu podmiotowi. Decyzja ta nie przenosi żadnych praw na podmiot w niej wymieniony. Odnosząc się do treści skargi, Sąd podkreśla, że przy ustalaniu istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego w sprawie dotyczącej decyzji wydanej na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich – nie podlega badaniu przez organ administracji publicznej spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek z art. 207 ust. 1 u.g.n. Zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało więc za bezzasadne. Powyższa kwestia jest przedmiotem rozstrzygania w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Wprawdzie Sąd Okręgowy w [...], jak wynika z załączonego do skargi postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt [...], zawiesił postępowanie w sprawie z powództwa [...] Klubu [...] w G., wskazując, że rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w części ma prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przed sądem cywilnym bowiem może prowadzić do zmiany podmiotu, któremu będzie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej działki oraz przesądzi o tym, czy powód może żądać nakazania pozwanemu oddania na jego rzecz przedmiotowej działki w użytkowanie, jednakże powyższe nie zmienia prawidłowości ustaleń organu w zakresie stwierdzenia braku interesu prawnego po stronie [...] Klubu [...] we wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego wymienionej wyżej decyzji. Na gruncie procedury administracyjnej, ocena dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego należy do organu administracji publicznej właściwego w sprawie. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym uprawnienia do bycia stroną postępowania nie można wywodzić z przepisu prawa materialnego, który daje jedynie możliwość nabycia uprawnienia, co dopiero może stać się źródłem interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1787/10). Z tego powodu odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej w ramach współdziałania organów, na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., Sąd uznał za prawidłową. Nie ulega przy tym wątpliwości, że [...] Klub [...] nie brał udziału w postępowaniu, w którym wydana została kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. Trafnie przy tym Minister podniósł, iż twierdzenie wnioskodawcy (uważającego się za stronę), że nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, nie stanowi przesłanki żądania stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), ale przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.). Wskazania wymaga także, iż decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2004 r., której stwierdzenia nieważności domagał się [...] Klub [...], nie jest decyzją wywołującą skutek prawnorzeczowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.