I SA/Wa 2666/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. i J. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 1992 r. [...] stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w likwidacji prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie, a także odmówił stwierdzenia nabycia przez ww. Zakłady prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W postępowaniu prowadzonym na wniosek Zakładów [...] w L., Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1994 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., wskazując na brak zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz innych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 Kpa oraz interesu prawnego a w konsekwencji przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt 1 SA 2046/94 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółdzielni na ww. decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. Następnie na skutek wniosku D., J. i J. W. decyzją z dnia [...] maja 2004r. znak [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. znak [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. znak [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję nadzorczą z dnia [...] maja 2004r. a wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1072/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi wnioskodawców na tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na związanie organów administracji i Sądu oceną decyzji uwłaszczeniowej i decyzji nadzorczej z dnia [...] września 1994r., zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. znak [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia wniosku D., J. i J. W., Minister Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji nadzorczej z dnia [...] września 1994r. a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007r. znak [...] utrzymał w mocy tę decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1341/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję z dnia [...] lipca 2007r. znak [...] podnosząc, że "jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Sąd uznał, że ponowne postępowanie byłoby bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności została już przez sąd dokonana. Skarga kasacyjna na powyższy wyrok została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 577/08. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) stwierdził, iż konsekwencją wydania przez organ nadzoru, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. o odmowie wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 158 § 2 kpa - jest niedopuszczalność merytorycznego rozpatrywania żądania tej samej strony o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji i to bez względu na powoływane przez stronę przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Wydanie decyzji merytorycznej w tym przedmiocie nastąpiłoby w warunkach jej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Jednocześnie NSA wyjaśnił, że tym bardziej niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie takiego żądania strony po prawomocnym oddaleniu przez sąd administracyjny skargi tej strony na tę decyzję. Prawomocnym postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2009r. sygn. akt I SA/Wa 900/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie ze skargi D. i J. W. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego przywołanym wyżej wyrokiem 3 kwietnia 2006r. zapadłym w sprawie I SA/Wa 1072/04. Pismem z dnia 1 sierpnia 2013r., uzupełnionym pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. J. i J. W. ponownie wystąpili do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. We wniosku powołali się na uchwałę Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09 i podnieśli, iż nie ma przeszkód do merytorycznej oceny decyzji z dnia [...] września 1994r. pod kątem przedstawionych we wniosku zarzutów, które nie były przedmiotem dotychczasowych postępowań. W uzasadnieniu Skarżący podnieśli również, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] września 1994r. była decyzją merytoryczną, podczas gdy, z uwagi na wskazane w jej uzasadnieniu podstawy oceny, winna odmawiać wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku Spółdzielni [...]. Powyższe naruszenie wypełnia w ocenie Skarżących przesłankę rażącego naruszenia prawa, a jednocześnie uniemożliwia im obronę ich praw. Ponadto we wniosku podniesiono, iż decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] marca 1992r. jest decyzją nieistniejącą, gdyż nie istniał podmiot, który mógłby być stroną postępowania uwłaszczeniowego. Zarzucono, że dniu [...] grudnia 1990r. Zakłady [...] nie legitymowały się prawem zarządu do gruntu położonego w L. przy ul. [...]. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem [...] z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 144 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267 – w skrócie "kpa") utrzymał w mocy postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] odmawiające w oparciu o art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. znak [...] stwierdzającej uwłaszczenie Zakładów [...] w likwidacji w zakresie nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, położonych w L. przy ul. [...]. W skardze J. i J. W. (dalej jako skarżący) zarzucili "rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 6.1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów kpa, z zamiarem naruszania i odmowy przywrócenia praw podmiotowych skarżących, w tym prawa do życia, zakazu znęcania się nad ludźmi, praw rodziny, prawa do ochrony posiadanego mienia, prawa do sądu, które przysługują każdemu człowiekowi, zatem są publicznymi prawami podmiotowymi, chronionymi postanowieniami Konstytucji oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka". Skarżący wnieśli o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w części jego uzasadnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w tym zakresie, podając dalej w uzasadnieniu, że samo postanowienie jest prawidłowe; lub 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia w części jego uzasadnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w tym zakresie, 3. zobowiązanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do uwzględnienia stanu faktycznego sprawy wynikającego z dokumentów urzędowych doręczonych przez skarżących wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania, jeśli orzeczenie Sądu ograniczy się do uchylenia zaskarżonego uzasadnienia. 4. zawiadomienie w formie postanowienia właściwych organów władzy publicznej o działaniach Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyczerpujących "znamiona ukrytej formy ludobójstwa"; 5. zasądzenie zwrotu uiszczonej opłaty od skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa"), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji naruszenia norm prawa materialnego, ani w szczególności naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o charakterze stricte procesowym, którego skarżący nie kwestionują, nie zgadzają się natomiast z jego uzasadnieniem. Na podstawie art. 61a kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jeżeli spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyjątkiem tych wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kpa, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Do "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., II OSK 1087/11, LEX nr 1234059). W sprawie niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww decyzji z 1994r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 1992r. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że ww decyzja z dnia [...] września 1994 r. znak [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. została już poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Na skutek tej kontroli wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę ówczesnego inicjatora postepowania nadzwyczajnego i skarżącego – czyli Zakładów [...] w L. Ponadto, jak wskazano wyżej, w osobnym postępowaniu z wniosku skarżących - decyzją z dnia [...] maja 2004r. odmówiono stwierdzenia nieważności zarówno decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. jak i decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. znak [...] i decyzja ta została pozytywnie zweryfikowana przez Sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1072/04. Innymi słowy, kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja była już kilkakrotnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której sąd dokonał jej oceny pod względem legalności. W konsekwencji zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym, a tym bardziej w trybie nadzwyczajnym, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww decyzji. W tym zakresie na pełną aprobatę zasługuje (przywoływane przez skarżących) stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu organ administracji publicznej prawidłowo ocenił wniosek skarżących i uznał, że w sprawie okoliczności, na które powoływali się skarżący we wniosku były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenia wydane w tym postępowaniu na mocy art. 170 ppsa wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe w tym sądy administracyjne dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponowne orzekanie prowadziłoby nie tylko do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ale także wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z powodu rażącego naruszenia art. 171 ppsa o powadze rzeczy prawomocnie osądzonej. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1994r. skarżący nie wskazali na nowe okoliczności, które nie były brane pod uwagę we wcześniej prowadzonych postępowaniach. Zarzucili jedynie, że z powodu braku przymiotu strony po stronie ówczesnego wnioskodawcy – organ winien odmówić wszczęcia postepowania a ewentualnie wszczęte postępowanie winno być umorzone - a tymczasem zapadła merytoryczna decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 1992r. W ocenie Sądu tego typu zarzuty, jako typowo procesowe i nie wpływające na wynik sprawy), niewątpliwie były z urzędu bramne pod uwagę przez składy Sądu orzekającego wielokrotnie w sprawie. W istocie, w uzasadnieniu skargi i licznych obszernych pismach skarżący konsekwentnie kwestionują zasadność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. a nie decyzji z dnia [...] września 1994 r. znak [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww decyzji z 1992r. Ta ostatnia decyzja, jak wynika z akt sprawy również była przedmiotem kontroli Sądu, ale ponieważ wniosek i skarga dotyczą decyzji z 1994r. – procesowe i merytoryczne rozważania w zakresie decyzji pierwotnej z 1992r. Sąd uznał za bezprzedmiotowe. Wobec tego, że kontrolowane przez Sąd postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie rozstrzyga sprawy kwestionowanego uwłaszczenia co do istoty - bezprzedmiotowe jest także odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i podstawowych Wolności z 1950r. Uwzględniając powyższe skargę oddalano na podstawie art. 151 ppsa.