I SA/Wa 2688/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2021 r. sprawy ze skargi L. R. i T. F. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 187/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz L. R. i T. F. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. R. i T. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 187/17. W skardze wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej ustawowej wysokości, tj. dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 2) przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 3) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 187/17 Prezydent [...] został zobowiązany do rozpoznania w terminie czterech miesięcy wniosku z [...] marca 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], położoną ul. [...], objętej Kw pn. "Hip. Nr [...]". Prezydent [...] nie wykonał wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Z tego też powodu pismem z [...] września 2020 r. skarżący ponownie wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku. Jednak wezwanie okazało się bezskuteczne, gdyż skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. Dalej skarżący wskazali, że przyznanie sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego uzasadnione jest stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 13 marca 2020 r., który wskazał, że istnieje wiele spraw, w których wyroki sądów administracyjnych uwzględniające skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, mimo wymierzenia organom grzywien, nie są wykonywane. Tak więc z punktu widzenie skarżącego samo wymierzenie grzywny często jest nieskutecznym środkiem przymusu. Przy tym zjawisko to nie tylko godzi w interes skarżącego, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?" Dlatego też zastosowaniu dodatkowo środka dyscyplinującego w postaci przyznania sumy pieniężnej przyświeca jeszcze jeden cel. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszelkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek długotrwałego prowadzenia sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Zdaniem skarżących w tym przypadku wystąpiła właśnie taka sytuacja. W związku z powyższym wniosek o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej jest uzasadniony. Dalej skarżący zaznaczyli, że organ nie rozpatrzył sprawy w terminie zakreślonym przez sąd administracyjny, mimo że od tego czasu upłynęło już ponad 3 lata. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2012 r. w postępowaniu wszczętym na skutek skargi na niewykonanie wyroku sąd administracyjny jest związany prawomocnym wyrokiem podlegającym wykonaniu. Oznacza to, że w postępowaniu tym sąd nie bada zasadności wyroku podlegającego wykonaniu, a jedynie okoliczność, czy organ wyrok wykonał (sygn. akt l OSK 2371/11). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w wyroku z 21 września 2017 r. celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których stał przez sąd zobowiązany (sygn. akt VIII SA/Wa 150/17). Na gruncie niniejszego postępowania nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] nie wykonał orzeczenia sądu. Organ do dnia dzisiejszego nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, w której bezczynność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i nierozpatrywanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] grudnia 1990 r. M. R. wniósł o przyznania odszkodowania za ogrodzony plac oraz budynki gospodarcze, położone na [...] przy ul. [...], działka nr [...], o pow. [...] m2. Wnioskiem z [...] marca 2016 r. L. R. i T. F. wnieśli o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Dalej organ podał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującą w Biurze Spraw Dekretowych procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącą załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. W toku postępowania koniecznym jest m.in.: skontrolowanie dokumentów stwierdzających nabycie spadków, skontrolowanie dokumentów przenoszących roszczenia, w tym badanie zdolności do czynności prawnych stron, uzyskanie uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi wieczystej nieruchomości hipotecznej na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. na [...] listopada 1945 r. i/lub wykonanie badań hipotecznych przez geodetę uprawnionego, sprawdzenie, czy istnieją przesłanki uzasadniające objęcie wnioskodawców lub ich następców prawnych układami indemnizacyjnymi, zgromadzenie dokumentów stwierdzających, czy działka była zabudowana w chwili wejścia w życie ww. dekretu lub dokumentów stwierdzających, że byli właściciele nieruchomości prowadzili gospodarstwo rolne, zgromadzenie dokumentów określających przeznaczenie przedmiotowego terenu w planach zabudowy [...] na 1945 r. (tj. Ogólny Plan Zabudowania [...] zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r.), zgromadzenie dokumentów określających datę utraty posiadania gruntu przez dawnych właścicieli, a także dokumentów określających aktualnego właściciela gruntu. Organ podjął szereg działań zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania, w tym celu wystąpiono m.in. do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i ll z księgi hipotecznej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], ze wskazaniem właścicieli gruntu na [...] listopada 1945 r., wystąpiono do poszczególnych instytucji i organów z prośbą o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz do Ministerstwa Finansów z prośbą o udzielenie informacji, czy dawnym właścicielom ww. nieruchomości [...] lub ich spadkobiercom zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a państwami trzecimi. Wystąpiono także do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie ww. nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w Ogólnym Planie Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r. sygn. [...]. Organ podał, że podjął działania mające na celu przygotowanie opracowania polegającego na wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz rozliczeniu powierzchni działek ewidencyjnych wchodzących w skład tych nieruchomości, a także wkreśleniu decyzji lokalizacyjnych, którymi została objęta ww. nieruchomość. Wstępny termin realizacji tego opracowania został wyznaczony na 22 lutego 2021 r. Postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu należą do spraw niezwykle złożonych. Nie bez znaczenia dla długości trwania postępowania jest zmieniający się stan prawny i poglądy orzecznictwa, co często powoduje konieczność ponownej weryfikacji wykonanych już w sprawie czynności lub podejmowanie kolejnych. Procedowanie w sprawie w ostatnim czasie zostało dodatkowo utrudnione w związku z wprowadzeniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od 14 marca 2020 r., a następnie stanu epidemii od 20 marca 2020 r. Prezydent [...] zaznaczył, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 187/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] marca 2016 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy dawnej ul. [...], ozn. hip. [...], w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 22 stycznia 2018 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 187/17 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 20 września 2017 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Skarga o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "ppsa" grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując zawartość akt sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 4000 zł. Na wysokość orzeczonej grzywny miały wpływ takie okoliczności jak to, że: 1) wniosek o odszkodowanie zalega w aktach sprawy przez ponad 5 lat, jednakże na tle tego typu spraw rozpatrywanych przez Sąd zdarzają się nierozpatrzone wnioski znacznie starsze, z lat wcześniejszych, np. 90-tych XX w.; 2) zobowiązanie nałożone na organ w wyroku Sądu z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 187/17 nie jest wykonywane od ponad 3 lat, 3) jest to pierwszy przypadek zwłoki organu w wykonaniu wyroku Sądu z 20 kwietnia 2017 r., jaki miał miejsce w niniejszej sprawie; 4) organ po wyroku Sądu z 20 kwietnia 2017 r. nie był zupełnie bezczynny. Prezydent [...] podejmował w sprawie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, o czym świadczą pisma organu z: [...] lutego 2019 r., [...] marca 2019 r., [...] sierpnia 2019 r., [...] września 2019 r., [...] września 2019 r. w oparciu o które organ wyjaśniał takie kwestie jak: lokalizowane i prowadzone inwestycji na spornym gruncie (zwłaszcza inwestycji oświatowej), objęcie gruntu w posiadanie na cele oświatowe, przeznaczenie planistyczne terenu przed [...] listopada 1945 r., wypłacenie odszkodowań w ramach tzw. umów indemnizacyjnych, stan prawny wynikający z księgi hipotecznej, obecny stan geodezyjno-prawny. Dodatkowo z pisma organu z [...] grudnia 2020 r. i odpowiedzi na skargę wynika, że organ zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego celem określenia aktualnego położenia przedmiotowej nieruchomości, rozliczenia dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych, uwidocznienie zasięgu decyzji lokalizacyjnych na spornym gruncie. Organ wyznaczył też w piśmie z [...] grudnia 2020 r., trybie art. 36 § 1 kpa, nowy termin na załatwienie sprawy wskazując datę [...] marca 2021 r.; 5) Sądowi znana jest z urzędu bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o odszkodowania za nieruchomości [...]. Świadczy to o tym, że zwłoka organu nie wynika z jego ewidentnie złej woli i z nie wiadomo jakich przyczyn; 6) sprawy o odszkodowania za przejęcie tzw. nieruchomości [...] są sprawami skomplikowanymi. W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy świadczą także o tym, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu z 20 kwietnia 2017 r., skutkiem której było znaczne przekroczenie ustawowego maksymalnego terminu na załatwienie sprawy i dodatkowo nowego terminu na załatwienie sprawy, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 154 § 2 ppsa. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych, wynikających szczególnie uporczywej bezczynności, z ewidentnie złej woli organu, co nie miało miejsca, skoro przyczyną zwłoki jest utrzymująca się od lat sytuacja zalegania w organie bardzo dużej ilości spraw odszkodowawczych, dodatkowo spotęgowana trwającym od dłuższego czasu stanem epidemii COVID-19 i związanymi z tym faktem trudnościami, a także oczekiwanie na sporządzenie opracowania geodezyjnego przez geodetę. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje przeważające w judykaturze stanowisko, że domaganie się przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa (pkt 3 wyroku) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).