I SA/Wa 269/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. P., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] dotyczące zwrotu wniosku o odszkodowanie za przejętą niezgodnie z prawem nieruchomość położoną w Z. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] orzekającej o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z., obejmującej działki oznaczone nr [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej pierwotnie własność S. i J. P. Z wnioskiem o odszkodowanie za szkodę poniesioną w związku z wydaniem z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta Z. wystąpili następcy prawni byłych właścicieli: K. P., T. G., D. P., W. D., C. P., T. P., J. P., K. K., E. R. oraz S. B. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 66 § 3 kpa zwrócił wnioski K. P., T. G., D. P., W. D., C. P., T. P., J. P., K. K., E. R. oraz S. B. o odszkodowanie za przejętą niezgodnie z prawem opisaną nieruchomość. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. P. złożył zażalenie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując zażalenie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że przestrzeganie z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji publicznej jest ich podstawowym obowiązkiem wynikającym nie tylko z przepisu art. 19 i 20 kpa, ale też z ukształtowanego systemu zasad porządku prawnego. Na podstawie przepisu art. 66 § 3 kpa w przypadku, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny - organ, do którego podanie wniesiono - zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie K. P., T. G., D. P., W. D., C. P., T. P., J. P., K. K., E. R. oraz S. B. wystąpili o odszkodowanie za przejętą niezgodnie z prawem nieruchomość położoną w Z., obejmującą działki nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Przy czym kwestia podniesiona w powołanej wyżej korespondencji ma charakter cywilnoprawny, którego zrealizowania można domagać się jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z komentarza do art. 160 kpa (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) ([w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III) wynika, że na podstawie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepis art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 732/07, Lex nr 352759). Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. (...) nie ma już zastosowania art. 160 kpa. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (...) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji po tej dacie skutkuje objęciem roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 417 § 2 kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Uchylenie art. 160 kpa - którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 4171 § 2 kc - spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kpc, do rozpoznawania zaś spraw cywilnych - stosownie do art. 2 § 1 kpc - powołane są sądy powszechne. W niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] stwierdzająca wadliwość przejęcia nieruchomości wydana została w dniu [...] grudnia 2005 r. Skoro więc rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie złożonego wniosku należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, to zasadnym stało się zwrócenie wniosku wnioskodawcom na zasadzie art. 66 § 3 kpa. Jest to, mimo że nabywcą omawianej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest organ administracji publicznej, roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym. Na marginesie powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że w związku ze złożonym zażaleniem na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister podejmuje rozstrzygnięcie odnoszące się wyłącznie do kwestii procesowych będących przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu, nie rozstrzyga zaś sprawy merytorycznie. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. P., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i stwierdzając, że organ winien wypłacić należne za przejętą nieruchomość odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r., którym organ rozpoznał zażalenie K. P. z dnia 1 września 2010 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczące zwrotu wniosku o odszkodowanie za przejętą niezgodnie z prawem nieruchomość położoną w Z. Zauważyć należy, że w przypadku, gdy do organu wpływa zażalenie, to obowiązkiem tego organu, przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, jest dokonanie sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy zażalenie jest wniesione prawidłowo, czyli przede wszystkim, czy wpłynęło ono w ustawowym terminie i zostało złożone przez uprawniony do tego podmiot. Postępowanie zażaleniowe jest bowiem regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organ odwoławczy oraz inne podmioty postępowania. Ciąg czynności procesowych postępowania zażaleniowego można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia rozstrzygnięcia. Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania zażaleniowego. W razie bowiem ustalenia niedopuszczalności zażalenia bądź uchybienia terminu do złożenia zażalenia i braku podstaw do jego przywrócenia, czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ podjęte. Tak więc w razie wniesienia zażalenia organ obowiązany jest wszcząć postępowanie zażaleniowe przez podjęcie czynności postępowania wstępnego. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Zażalenie, zgodnie z art. 141 § 1 i 2 kpa, strona postępowania wnosi w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Oznacza to, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia zażalenia jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia organu I instancji. Jak wynika z przedstawionego stanu przedmiotowej sprawy oraz z akt sprawy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2010 r., co znajduje odzwierciedlenie w załączonym do akt administracyjnych sprawy zwrotnym potwierdzeniu jego odbioru. W tej sytuacji bieg ustawowego terminu do wniesienia zażalenia rozpoczął się od dnia następnego po dacie doręczenia postanowienia, tj. od dnia [...] sierpnia 2010 r., a upłynął [...] sierpnia 2010 r. Natomiast zażalenie skarżącego (datowane przez niego samego na dzień 1 września 2010 r.) zgodnie z prezentatą na nim umieszczoną wpłynęło do organu dopiero w dniu 7 września 2010 r. Przy czym w aktach sprawy brak koperty, w której zażalenie zostało nadane, ani nie ma też żadnej informacji (adnotacji organu), czy przedmiotowe zażalenie zostało wniesione osobiście. Zatem na podstawie nadesłanych do Sądu akt sprawy nie sposób prawidłowo ustalić, w jaki sposób a w konsekwencji w jakiej dacie zostało ono wniesione do organu, a co się z tym wiąże nie można zbadać, czy czynność ta została dokonana w terminie ustawowym. Jednocześnie należy zauważyć, że data 1 września 2010 r., którą skarżący wpisał na wskazanym piśmie procesowym jako datę jego sporządzenia, bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego nie może być potraktowana jako data wniesienia pisma do organu. Skarżący mógł się bowiem pomylić oznaczając pismo tą datą a nie inną. Brak możliwości ustalenia, w jakiej dacie przedmiotowe zażalenie zostało wniesione do organu, uniemożliwia określenie, czy pismo to zostało złożone z zachowaniem terminu prawem przewidzianego. Zwrócić należy uwagę, że uchybienie ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego powoduje jego bezskuteczność, a organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 134 kpa, ma obowiązek stwierdzić jego uchybienie. Rozpatrzenie środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu. Skoro zatem Minister merytorycznie rozpoznał zażalenie skarżącego, bez wcześniejszego ustalenia, czy zostało ono złożone w ustawowym terminie, a na podstawie akt sprawy nie sposób usunąć wątpliwości co do prawidłowości jego złożenia, a zatem co do możliwości, że zaskarżone postanowienie może być dotknięte wadą nieważności, to Sąd orzekający uznał, że Minister wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 141 § 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, powinien przede wszystkim dokładnie wyjaśnić sposób oraz datę złożenia przedmiotowego zażalenia. Dopiero na podstawie jednoznacznych ustaleń w tej kwestii organ zbada, czy przedmiotowe zażalenie zostało złożone w ustawowym terminie. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń, organ wyda odpowiednie rozstrzygnięcie, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa wyjaśni w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.