I SA/Wa 2690/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. i E. Z. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Z. i E. Z. jest postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] nr [...] wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E. Z. i A. Z. w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych poprzednio jako pgr [...] (obecnie cz. działki nr [...] i [...]) i pgr [...] (obecnie część działki nr [...],[...],[...],[...]), położonych w [...] przy ul. [...], odmówił zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia Starosta [...] wskazał, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od wszystkich właścicieli lub ich spadkobierców, a w niniejszej sprawie wniosek zawierał w tym zakresie braki, które pomimo wezwania nie zostały uzupełnione. E. i A. Z. złożyli odwołanie od ww. decyzji Starosty, a na etapie postępowania odwoławczego pismem z [...] wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu odnalezienia pozostałych spadkobierców nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] nr [...] działając na podstawie art. 98 § 1 i art. 123 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu wniosku E. Z. i A.Z., dot. zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania ww. osób od decyzji Starosty [...] z [...] nr [...], odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia przywołał treść art. 98 § 1 k.p.a. Wskazał następnie, że pismem z [...] nr [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zajęcie przez Gminę [...] stanowiska co do zawieszenia postępowania w sprawie. W piśmie z [...] Prezydent Miasta [...] sprzeciwił się zawieszeniu postępowania, na wniosek stron, na których żądanie postępowanie w sprawie wszczęto. Uzasadniając swój sprzeciw podał, że strony zainteresowane zwrotem nieruchomości miały wiele lat na uregulowanie spraw spadkowych. W konsekwencji Wojewoda [...] przyjął, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania na zasadzie ww. art. 98 Kodeksu, a to z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania. W wydanym postanowieniu pouczył o możliwości jego zaskarżenia zażaleniem do Ministra Transporotu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Stosując się do tego pouczenia, E. i A.Z. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego wskazując na nieuwzględnienie przez organ treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu tego zażalenia, postanowieniem z [...] nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia podzielił stanowisko organu wojewódzkiego w kontekście przepisu art. 98 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia wskazał, iż organ rozpatrując wniosek strony o zawieszenie postępowania może orzekać jedynie w granicach przedmiotu (podstawy normatywnej) tego wniosku, czyli w niniejszej sprawie, fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 98 Kodeksu. Orzekanie przez organ o zawieszeniu postępowania z przyczyn określonych w art. 97 k.p.a. jest zaś rozstrzygnięciem dotyczącym innej sprawy, ponieważ pomiędzy zawieszeniem fakultatywnym (art. 98 k.p.a.), a obligatoryjnym (art. 97 k.p.a.) nie zachodzi stosunek tożsamości sprawy. Na marginesie organ dodał, że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów wskazujących na podjęcie przez nich działań mających na celu ustalenie spadkobierców byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, m. in. M. Z. z d. Z. Reasumując, organ stwierdził, iż postanowienie Wojewody o odmowie zawieszenia postępowania nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [...] skarżący – A. i E. Z. wnieśli: o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o orzeczenie w tym zakresie co do istoty, tj. zawieszenie postępowania, nakazanie organom prowadzącym postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej (M. Z. z d. Z.) oraz wyłączenie organu – Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z postępowania; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 34 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na zaistnienie w sprawie przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania, a to na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 34 tej ustawy. Wskazali nadto, że Minister Transportu jest zainteresowany wydaniem decyzji negatywnej dla skarżących, dlatego też powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu. Wnioskowane do zwrotu działki znajdują się bowiem w obrębie działania [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej oddział w [...], a specjalne strefy ekonomiczne są agendami rządowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W myśl zaś § 2 cytowanego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione, które to czyniły koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia poprzez stwierdzenie jego nieważności. Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego z [...] zapadłe w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących wniesionego na postanowienie Wojewody [...] z [...] o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżących, a dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Postępowanie główne, z uwagi na jego przedmiot, prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518). Wskazana ustawa nie reguluje instytucji zawieszenia postępowania, a wobec tego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Analizując te przepisy, w szczególności art. 101 § 3 k.p.a., należało zaś stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zapadło bez podstawy prawnej. Rozwijając powyższe, wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl zaś ww. art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją (tj. do dnia 11 kwietnia 2011 r.) przepis powyższy brzmiał następująco: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, a wobec takiego jego brzmienia przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Obecnie obowiązujące brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. (w tym, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, wobec wydania postanowienia organu I instancji w dniu [...]), należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), a ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 formułując jednocześnie tezę, iż "Aktualnie obowiązującą treść art. 101 par. 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania")". NSA, w ostatnim z wymienionych wyroków zauważył też, iż uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. NSA zauważył przy tym, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m. in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn, jak wskazał NSA, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Podzielając powyższe Sąd orzekając w niniejszej sprawie zauważa raz jeszcze, iż strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć (nie tamujących biegu postępowania administracyjnego) nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji, ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (na co również w powyżej przywołanych wyrokach zwrócono uwagę). Zatem, z powyższego wynika, iż obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W przypadku wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie, organ II instancji winien był zareagować więc stosownie do art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy, i stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Wskazany przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić przy tym należy, że przywołany przepis art. 134, obliguje organ II instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji czy postanowienia w toku instancji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a to zupełnie nie zostało dostrzeżone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W efekcie, organ ten wydał postanowienie merytorycznie odnosząc się w nim do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, które to musiało być ocenione jako podjęte bez podstawy prawnej (skoro żaden przepis prawa nie uprawniał organu do tego rodzaju działania). Pozbawione znaczenia prawnego jest przy tym błędne pouczenie skarżących o możliwości wniesienia zażalenia zawarte w postanowieniu organu wojewódzkiego z [...]. Dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez organ I instancji wadliwe pouczenie pozostaje w sprawie bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia stron w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08). Ponownie orzekając w sprawie organ II instancji rozpatrzy zażalenie skarżących, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uwzględnieniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.