I SA/Wa 2709/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie: sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. nr KOX/1174/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczeniem z dnia 16 grudnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] m z obrębu [...], położonej przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m. st. Warszawy (dalej też jako Prezydent lub Organ pierwszej instancji) pismem z dnia 19 listopada 2018 r., nr [...], wypowiedział Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (dalej też jako Skarżący lub Użytkownik wieczysty) dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Jednocześnie Prezydent zaproponował Użytkownikowi nową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedzenie zostało dokonane. Użytkownik, któremu wypowiedzenie Prezydenta zostało doręczone w dniu 20 grudnia 2018 r., w dniu 15 stycznia 2019 r. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej też jako Kolegium lub SKO) wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolegium orzeczeniem powołanym na wstępie umorzyło postępowanie aktualizacyjne, a swoje rozstrzygnięcie uzasadniało wskazując, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem wejścia w życie tej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Skargę na orzeczenie Kolegium złożyło Miasto [...], zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu Miasto zarzuciło naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) zwana dalej: "k.p.a." i art. 9 k.p.a poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w orzeczeniu z dnia 16 grudnia 2019 roku, znak [...] w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie [...] wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270) poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość podlega działaniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. 2022.1495) a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone, 3. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy nieruchomość podlega działaniu ww. ustawy z 20 lipca 2018 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji podniesionych zarzutów Miasto wniosło o uchylenie w całości orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. Wskazało w uzasadnieniu m.in. na pominięcie przez SKO, że Spółdzielnia była w dacie aktualizacji jedynym użytkownikiem wieczystym gruntu, a wypowiedzenie zostało mu skutecznie doręczone przed 1 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że Miasto [...] wniosło sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Sądu Okręgowego [...]. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. odrzucił jednak powództwo Spółdzielni przeciwko Miastu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kwestia dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22, z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21 oraz z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22 (dostępnych w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Odnosząc się zaś do kwestii terminowości złożonej skargi i wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, Sąd podkreśla, że stosownie do art. 112 k.p.a., który na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że strona skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę, uznając, że została ona złożona w terminie. W konsekwencji brak było podstaw do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Przypomnieć należy, że Kolegium, umarzając postępowanie w sprawie, podało jako podstawę prawną art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis ten stanowi, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 tej ustawy stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy umarza się. W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Użyty w omawianym przepisie zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" dotyczy bowiem, zdaniem Sądu, nie wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Za takim rozumieniem analizowanego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Jak stanowi art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 20 lipca 2018 r.) wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie, czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności aktualizacji przez samorządowe kolegium odwoławcze staje się zbędna. Odmienna sytuacja wystąpi jednak, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej może nastąpić tylko, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zarówno dotyczące daty wszczęcia postępowania, jak i okoliczności doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Tymczasem Kolegium umarzając postępowanie w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest niezasadna nie przeanalizowało żadnej z tych kwestii. O ile przyjąć można, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 5 października 2018 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy wniosek Użytkownika o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona został złożony w dniu 15 stycznia 2019 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego). Organ nie ustalił jednak, bo pozostało, to zupełnie poza zakresem jego rozważań, czy została spełniona druga z przesłanek umorzenia postępowania, tj. czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, też by kwestia ta w ogóle była przedmiotem ustaleń organu. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ przedwcześnie stwierdził, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Organ naruszył zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do ustalenia, czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., mając na względzie, że jedynie w przypadku braku skutecznego doręczenia tego wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym możliwe będzie umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.