I SA/Wa 2715/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] września 1978 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Gminy w C. decyzją z dnia [...] września 1978 r., nr [...] - wydaną na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) - orzekł o przejęciu od S. G. na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, bez budynków, położonego w miejscowości U.. J. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie tej sprawy wystąpił J. G.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. Wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2080/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli gospodarstwa rolnego oznacza, że organ wydając decyzję o jego przejęciu pozbawił prawa własności osoby, które o to nie występowały. W ocenie Sądu z art. 17 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U z 1976 r. Nr 7, poz. 36) nie można wywieść, iż pozbawienie prawa własności mogło nastąpić bez wiedzy współwłaścicieli i bez ich wniosku. Tym samym bez znaczenia dla oceny rażącego naruszenia prawa przez kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzję z 1978 r., jest powołany w zaskarżonych decyzjach fakt, że organ nie posiadał wiedzy o tym, iż S. G. nie był jedynym właścicielem przejętego gospodarstwa oraz, że następstwo to zostało stwierdzone postanowieniem właściwego Sądu dopiero w 2011 r. Nie podlega bowiem wątpliwości, iż z chwilą śmierci jednego z małżonków jego udział w gospodarstwie podlegał dziedziczeniu. Ustalając, że S. G. był jedynym właścicielem gospodarstwa Naczelnik Gminy w C. rażąco naruszył zatem prawo - bowiem dokonał odjęcia prawa własności bez wniosku wszystkich właścicieli. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] września 1978 r. W uzasadnieniu wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż nieruchomość objęta ww. decyzją Naczelnika Gminy w C. zostało nabyte przez S. G. na podstawie aktu nadania ziemi. Jednocześnie ze skróconego odpisu aktu małżeństwa S. G. wynika, że pozostawał on w tym czasie w związku małżeńskim z J. G.. Tym samym, zgodnie z art. 21 ust. 1 k.r.o. nabyte przez S. nieruchomości weszły w skład majątku wspólnego małż. G.. Fakt, iż J.G. zmarła w dniu [...] września 1973 r., zaś spadek po niej nabyli mąż – S. G. oraz syn J. G. i M. G., wyraźnie wskazuje, że Naczelnik Gminy w C. błędnie ustalił stan prawny przejmowanego gospodarstwa ustalając, że jedynym właścicielem jego był S. G.. Powołując się na treść art. 170 p.p.s.a. Minister wskazał, że jest związany wydanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2080/13, a tym samym nie jest możliwym dokonanie odmiennej oceny istniejącego stanu faktycznego co prowadzi do uznania, że ww. naruszenie należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Minister odnosząc się do uprawnień J. G., jako potencjalnego następcy rolnika, Minister stwierdził, że ewentualne ustalenie posiadania przez niego kwalifikacji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na ww. stwierdzone rażące naruszenie prawa. Ostatecznie Minister ustalił, że część przejętego gospodarstwa pozostaje nadal własnością Skarbu Państwa, a tym samym nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do tej części. Pozostała część, m.in. w postaci działek nr [...],, została rozdysponowana wskutek obrotu cywilnoprawnego lub publicznoprawnego i stanowi własność osób fizycznych oraz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K.. Jednakże nabycie przez aktualnych właścicieli prawa do przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w oderwaniu od zakresu i skutków kontrolowanej decyzji, a tym samym również w tym zakresie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w K. Podniosła, że organ winien samodzielnie poczynić ustalenia dotyczące zaistnienia przesłanek wynikających z art. 158 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister podtrzymał stanowisko w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście błędnego ustalenia właścicieli gospodarstwa rolnego, a także zbędności ustaleń w zakresie kwalifikacji J.G.. W odniesieniu do stanu prawnego nieruchomości organ stwierdził, że działka [...] została nabyta przez P. S., na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2001 r. rep. [...], działka [...] została nabyta przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w K. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1983 r., zaś nabycie działki nr [...] przez R. N. i B. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 2008 r., nr rep [...]. Pozostałe działki, tj. nr [...] zostały przekazane do Zasobów Gruntów Skarbu Państwa. Jednocześnie w ocenie Ministra brak jest związku przyczynowego między nabyciem gruntu przez Państwo a późniejszym ich zbyciem na podstawie ww. aktów notarialnych. Takie zaś ustalenie prowadzi do stwierdzenia, że zdarzenia te nie mogą być brane pod uwagę podczas dokonywania przez Ministra oceny decyzji Naczelnika Gminy w C. w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w odniesieniu do działek nr [...] położonych we wsi U., gminie C. nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Ponadto zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji własnej w mocy, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, a organ rozpoznający sprawę winien po przeanalizowaniu sprawy orzec, że decyzja Naczelnika Gminu w C. z dnia [...] września 1978 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, art. 8 k.p.a. poprzez obarczenie skarżącego skutkami niezgodnego z prawem działania organu państwa oraz art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji pozostaje w pełni aktualne. Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. J. G. podtrzymał stanowisko ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji poprzedzającej naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie odpowiada przepisom prawa, bowiem organ wydał ją bez wnikliwego rozpoznania okoliczności sprawy i analizy właściwych przepisów prawa. Na wstępie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2080/13. Wobec treści art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to (tak m. innymi NSA w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. I GSK 1591/11), że orzeczenie Sądu obejmuje swoim zasięgiem przyszłe postępowanie administracyjne w tej sprawie. Zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się z elementami uzasadnienia orzeczenia Sądu administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wobec tego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu. Mając powyższe na względzie Sąd obecnie rozpoznający sprawę wskazuje, iż w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. I SA/Wa 2080/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli gospodarstwa rolnego oznacza, że organ wydając decyzję o jego przejęciu pozbawił prawa własności osoby, które o to nie występowały. W obecnym postępowaniu tak toczącym się przed organami jak i przed Sądem należy przyjąć, jak to uczynił zresztą Minister rozpoznając sprawę, że dokonane przez Naczelnika Gminy w C. naruszenie prawa polegające na błędnym ustaleniu stanu właścicielskiego przejmowanego gospodarstwa należy zakwalifikować jako rażące, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] września 1978 r. Kwestia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu ww. decyzji z dnia [...] września 1978 r., w świetle wyżej przytoczonego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartego w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. nie wymaga zatem szerszych rozważań, nie jest również kwestionowana przez skarżącego J. G. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu, zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, a dotyczącego nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem organu rozpoznającego sprawę jedynym skutkiem cywilnoprawnym badanej decyzji o przejęciu było nabycie przez Państwo gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego w U.. Z kolei następujące zdarzenia prawne : nabycie działki nr [...] przez P. S., działki nr [...] przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną K., nabycie działki nr [...] przez R. N. oraz B. K. zawarte w formie aktów notarialnych oraz przekazanie działek nr [...] do Zasobu Gruntów Skarbu Państwa nie były cywilnoprawnymi skutkami wydania decyzji o przejęciu. W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z dnia 20 marca 2000 r., (sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie, której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu tejże uchwały przywołany został pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92 OSN nr 12 z 1992 r., poz. 211). W tej uchwale Sąd Najwyższy zawarł wskazania co do wykładni tego pojęcia oraz przyjął, że jeżeli "obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Wykładnia przyjęta w powołanej wyżej uchwale jest podzielana w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA nr 2 z 1998 r., poz. 40), w których również uznaje się, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w orzecznictwie dotyczącym kwestii nieodwracalnych skutków prawnych , iż należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Kwestia nieodwracalnych skutków prawnych silnie wiąże się z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi, w drodze indywidualnego aktu prawnego. Nie można było zatem podzielić stanowiska, że (dalsze) czynności cywilnoprawne przenoszące prawo własności na inny podmiot nie stanowią przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. jest kompromisem ustawodawcy pomiędzy interesami prawnymi podmiotów domagających się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z uwagi na jej kwalifikowaną wadliwość, a uzasadnioną interesem publicznym i indywidualnym potrzebą utrzymania obowiązywania takiej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w całości podziela poglądy wyrażone ww. orzeczeniach. Dlatego stanowisko organu, że w sprawie nie miały miejsca nieodwracalne skutki prawne, gdyż nabyte przez aktualnych właścicieli prawa do przedmiotowej nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] września 1978 r. należy uznać za nieprawidłowe i naruszające art. 158 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Art. 158 § 2 k.p.a. wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności przez przyjęcie przesłanki negatywnej jej zastosowania - przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnego skutku prawnego. Zastosowanie zatem ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej ciężką kwalifikowaną wadą materialnoprawną uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzją nieważną. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że z ustaleń Ministra wynika, że część przejętego gospodarstwa pozostaje nadal własnością Skarbu Państwa, a tym samym nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do tej części. Pozostała część w postaci działek nr [...], została rozdysponowana wskutek obrotu cywilnoprawnego i stanowi własność osób fizycznych oraz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K.. Organ nie ustalał jednak, czy zbycie działek w formie obrotu cywilnoprawnego miało miejsce bezpośrednio po wydaniu decyzji Naczelnik Gminy w C. z dnia [...] września 1978 r. Jeśli tak było, to decyzja ta wywołała nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 158§2 kpa, gdyż jej bezpośrednim skutkiem było zbycie nieruchomości na rzecz różnych podmiotów. Jeśli natomiast po wydaniu decyzji z dnia [...] września 1978 r. zostały wydane jeszcze inne decyzje, a dopiero po ich wydaniu nastąpiło zbycie części spornej nieruchomości w formie cywilnoprawnej, to wtedy decyzja z dnia [...] września 1978 r. nie wywołała nieodwracalnego skutku prawnego w tej części, gdyż zbycie nieruchomości było jej pośrednim skutkiem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z przedstawioną przez Sąd wykładnią i obowiązującymi przepisami prawa, które znajdą zastosowanie. W tym zakresie winien również uzupełnić materiał dowodowy o odpisy aktów notarialnych dotyczących zbycia części nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją z dnia [...] września 1978 r. Z tych powodów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra z dnia 15 maja 2014r. Kierując się brzmieniem art. 152 P.p.s.a. należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.