I SA/Wa 2717/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Małgorzata Miron WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. skargę oddala; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania J. Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, leków, środków czystości i odzieży. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2013 r. złożonym w formie ustnej, J. Z. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o udzielenie pomocy finansowej na leczenie, środki czystości i żywność. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Burmistrz Miasta M. orzekł o odmowie przyznania J. Z. zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż skarżący odmówił podpisania przeprowadzonego w dniu 1 lipca 2013 r. wywiadu środowiskowego, nie uzupełnił również akt sprawy o wymagane dokumenty, tj. oświadczenie o stanie majątkowym oraz oświadczenie o osiąganiu dodatkowych dochodów w trakcie pobierania świadczenia. Organ wyjaśnił, iż bierna postawa J. Z. pod względem współpracy z pracownikiem socjalnym stanowiła podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanych świadczeń. W dniu 5 sierpnia 2013 r. J. Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wyjaśniło, iż uniemożliwienie przez osobę domagająca się świadczeń z pomocy społecznej ustalenia aktualnej sytuacji zdrowotnej, bytowej i finansowej rodziny powinno skutkować odmową przyznania świadczenia. Kolegium dodało, iż zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej pomoc ta wspiera jedynie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, nie przejmuje natomiast pełnego utrzymania osób potrzebujących. W tej sytuacji, w ocenie organu, skarżący, który zaliczony jest na stałe do [...] stopnia niepełnosprawności i legitymuje się [...]-letnim stażem pracy, powinien podjąć aktywność zmierzającą do poprawy swojej sytuacji bytowej, m.in. poprzez ubieganie się o przysługujące mu świadczenie rentowe z ZUS. Kolegium wyjaśniło, że J. Z. utrudniał współpracę z pracownikiem socjalnym. Poza faktem, iż nie podpisał on wywiadu środowiskowego, nie uzupełnił również w terminie akt sprawy o wymagane dokumenty, tj. o świadczenie o stanie majątkowym oraz świadczenie o dochodach uzyskanych w maju 2013 r., do czego został wezwany pismem z dnia 4 lipca 2013 r. Dopiero w dniu 5 sierpnia 2013 r., a więc już po otrzymaniu zaskarżonej decyzji, złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w M. oświadczenie o stanie majątkowym datowane na dzień 1 lipca 2013 r. Dodatkowo, zdaniem organu II instancji, załączone przez skarżącego faktury na leki świadczą, że dysponował on stosownymi środkami na ich zakup. Ponadto organ zauważył, iż J. Z. objęty jest opieka społeczną. Otrzymuje on bowiem zasiłek stały oraz wielokrotnie korzystał z zasiłków celowych, czego nie kwestionuje. W tych okolicznościach, podzielając stanowisko Burmistrza Miasta M., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2013 r. złożył J. Z. W jego ocenie decyzje organów obu instancji są niezgodne z art. 225 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, iż w jego sprawie nie upłynął żaden termin na złożenie oświadczeń wymaganych do uzyskania zasiłku celowego. Stwierdził, iż stosowne oświadczenia złożył po rozmowie z Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i po złożeniu odwołania od decyzji. W jego ocenie organ I instancji miał zatem możliwość wezwać go do podpisania wywiadu środowiskowego i zmiany wydanej decyzji. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem Kolegium, iż nie ubiega się o przysługujące mu świadczenie rentowe z ZUS. W jego ocenie organy nie wzięły pod uwagę zaświadczeń o okresie pozostawania jako bezrobotny. Odnośnie wykupionych recept J. Z. wyjaśnił, że organ I instancji nie domagał się tych dowodów i nie interesowało, go skąd były środki na wykup leków. W ocenie skarżącego negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego jest celowym działaniem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. i wynika z faktu, iż złożył on skargę na domniemane podejrzenie szkodliwego działania pracowników ww. Ośrodka zarówno na szkodę skarżącego, jak i innych podopiecznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko reprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), która określa rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Artykuł 39 ust. 1 i 2 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, jak słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, że zarówno samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia, zależą od uznania organu wydającego decyzję. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie podejmuje jednak decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy ustawowo określonych przesłanek nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ pomocy społecznej musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania – stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu tego przepisu jest aktywne współuczestniczenie w przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ww. ustawy wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dowodem obligatoryjnym i winien być aktualizowany nie rzadziej niż co 6 miesięcy mimo braku zmiany danych (art. 107 ust 4 ustawy o pomocy społecznej). Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Dodatkowo zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest zaś podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy potwierdza słuszność twierdzenia organów prowadzących postępowanie, że postawa skarżącego wyczerpuje znamiona braku współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowi zarazem przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń na podstawie art. 11 ust. 2 powołanej ustawy. J. Z. odmówił podpisania przeprowadzonego w dniu 1 lipca 2013 r. wywiadu środowiskowego, którego treść miała na celu ustalenie rzeczywistych dochodów i potrzeb skarżącego. Nie wypełnił on również otrzymanych w trakcie trwania wywiadu środowiskowego: oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia o osiągnięciu dodatkowych dochodów w maju 2013 r. Pomimo wystosowanego do skarżącego wezwania do uzupełnienia akt sprawy, które skarżący otrzymał w dniu 18 lipca 2013 r., dopiero w dniu 5 sierpnia 2013 r., a więc już po otrzymaniu zaskarżonej decyzji, złożył on w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w M. jeden z wymaganych dokumentów, tj. oświadczenie o stanie majątkowym. Należy podkreślić, iż bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Z przywołanych przepisów wynika bowiem bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby korzystającej ze środków pomocy społecznej pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że w okresie korzystania ze świadczeń z opieki społecznej skarżący nie podejmował prób wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. J. Z. nie wykazywał ani zainteresowania, ani też chęci do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, nie podejmował również próby uzyskania świadczeń w ZUS. Na marginesie zaznaczyć jednak należy, że pomimo biernej postawy skarżącego, materiał dowodowy wskazuje, że jest on pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, korzystając między innymi z pomocy w formie zasiłku stałego oraz wielokrotnie przyznawanych zasiłków celowych. W ocenie skarżącego organy obu instancji naruszyły w niniejszym postępowaniu art. 225 § 1 i § 2 p.p.s.a. Jak stwierdził J. Z. odmowa przyznania mu zasiłku celowego stanowi celowe działanie organów motywowane jedynie faktem wniesienia skargi na domniemane podejrzenie szkodliwego działania pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Art. 225 § 1 p.p.s.a. stanowi, że nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych. Zgodnie z § 2 art. 225 p.p.s.a. organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych są obowiązane przeciwdziałać hamowaniu krytyki i innym działaniom ograniczającym prawo do składania skarg i wniosków lub dostarczania informacji - do publikacji - o znamionach skargi lub wniosku. Celem powołanego wyżej przepisu jest ochrona osób składających skargi i wnioski w trybie Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski", tak by nie poniosły one z tego tytułu żadnego uszczerbku. Należy podkreślić, iż przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, nie mogło zatem dojść do jego naruszenia przez organy orzekające w sprawie. Kwestia oceny przez skarżącego postępowania pracowników socjalnych nie była zaś przedmiotem niniejszego postępowania. W tej sytuacji Sąd orzekający uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem. Organy nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego i w sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a.