I SA/Wa 273/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. T., J. Z. i W. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. T., J. Z. i W. O. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. T., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną hipotecznie jako [...], do czasu ustalenia następców prawnych po J. Z., J. L. i M. K. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Stosownie do art. 1 tego dekretu grunt niniejszej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] lipca 1965 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: J. Z. co do [...] części, J. z Z. co do [...] części i M. z Z. co do [...] części. W dniu 23 grudnia 1993 r. J. Z. – jedna ze spadkobierczyń po J. Z. - wystąpiła z wnioskiem o przyznanie działki zamiennej jako odszkodowania za wskazaną nieruchomość. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiesił postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w związku z tym, iż od uzyskania postanowień sądu powszechnego o nabyciu spadku po J. Z. żonie J., J. z Z. i M. z Z. uzależnione jest ustalenie wszystkich stron prowadzonego postępowania, kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jest więc przesłanką do zawieszenia z urzędu postępowania o odszkodowanie za opisaną nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. zostało doręczone stronom postępowania w datach: 4 września 2008 r. W. O. i J. T., a w dniu 5 września 2008 r. J. Z. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, w dniu 1 września 2008 r. J. T. złożyła zażalenie. Jak z tego wynika J. T. złożyła wskazane zażalenie przed datą doręczenia jej przedmiotowego postanowienia. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia z dnia 1 września 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta W. co do istnienia podstaw zwieszenia postępowania i podkreślił, że przepis art. 61 § 4 kpa nakłada na organ orzekający obowiązek zawiadomienia o wszczętym postępowaniu wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy stanowić może podstawę do jego wznowienia stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zaznaczył również, że zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty lub w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że brak ustaleń odnośnie strony lub stron postępowania prowadzonego w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami uniemożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie wniosek odszkodowawczy. Na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły spadkobierczynie po J. Z. tj. J. T., W. O. i J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu podniosły m.in., że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8, 10, 11, 75, 77 § 1, 80, 81, 104, 107, 97 § 1 pkt 4 kpa, które nakładają na organ administracji obowiązek wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących organ poprzez wydanie postanowienia formalnego o zawieszeniu postępowania uchylił się od wydania w sprawie decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany stwierdzić nieważność bądź uchylić zaskarżoną decyzję, o ile w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy administracyjne dopuściły się naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i to niezależnie, czy wadliwość ta została podniesiona w skardze. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że złożona skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu skarżone postanowienie w sposób rażący (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa) narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz art. 138 kpa § 1 pkt kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co czyni zasadnym stwierdzenie jego nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a w myśl art. 101 § 3 kpa stronie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 141 § 2 kpa zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje zasad i trybu wnoszenia zażalenia na postanowienie, a zatem należy przyjąć, że w tym zakresie będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy "dotyczące odwołań" (art. 144). W tej sytuacji uznać należy, że zażalenie jako środek odwoławczy służy na postanowienie nieostateczne, znajdujące się w obrocie prawnym. Zażalenie nie służy zatem na postanowienia ostateczne, tj. postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia wydane w pierwszej instancji, co do których upłynął termin wniesienia zażalenia i termin ten nie został stronie przywrócony. Wprowadzenie aktu do obrotu prawnego następuje przez jego doręczenie lub ogłoszenie (art. 109 i 110 w związku z art. 144 oraz art. 141 § 2 kpa). Dopiero więc od tego momentu akt ten wiąże organ administracji publicznej i stronę. Oznacza to, że w stosunku do tych rozstrzygnięć, które nie zostały doręczone lub ogłoszone stronie postępowania, nie będzie możliwe zastosowanie procedury odwoławczej (zażaleniowej). Postępowanie zażaleniowe uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie zażalenia. W postępowaniu wstępnym przeprowadzanym na podstawie art. 134 kpa organ II instancji podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Podejmowane przez organ czynności następują w określonej kolejności, tj. najpierw organ bada, czy zażalenie jest dopuszczalne (z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych), następnie, po stwierdzeniu dopuszczalności jego wniesienia, organ bada, czy zostało ono wniesione we właściwym terminie. Dopiero po dokonaniu tych czynności, o ile nie zachodzą żadne negatywne przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 kpa, organ może rozpoznać merytorycznie zasadność złożonego zażalenia. Podkreślić należy, że przepis art. 134 kpa ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że zawarcie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie określenia "organ odwoławczy stwierdza" oznacza, że organ II instancji jest zobligowany stwierdzić niedopuszczalność środka zaskarżenia w razie jego niedopuszczalności. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). Treść art. 141 § 2 kpa wyraźnie wskazuje, że w przypadku doręczenia postanowienia siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym doręczono stronie wydane postanowienie. Należy podkreślić, że uchybienie powołanemu terminowi do wniesienia zażalenia dotyczy zarówno sytuacji wniesienia zażalenia po jego upływie, jak również przed rozpoczęciem biegu wskazanego terminu, zanim postanowienie weszło do obrotu prawnego. Wniesienie zażalenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest bowiem przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie orzeczenia przez organ II instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem postanowienia z urzędu, bez prawidłowego wniosku strony i stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07, niepubl., także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1316/06, LEX nr 298211). Z powyższego wynika, że dopiero od daty doręczenia lub ogłoszenia postanowienia rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia środka prawnego w celu weryfikacji tego orzeczenia. Organ II instancji w pierwszej kolejności obowiązany jest natomiast ocenić, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż zachowanie terminu jest m. in. jednym z warunków skuteczności wniesienia zażalenia. Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnych poświadczeń odbioru postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. orzeczenie to zostało doręczone skarżącym W.O. i J. T. w dniu 4 września 2008 r., natomiast J. Z. w dniu 5 września 2008 r. W niniejszym postanowieniu zawarto prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia środka jego zaskarżenia. Siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia przez W. O. i J. T. rozpoczynał zatem swój bieg (otworzył się) dnia 4 września 2008 r. i upływał z dniem 11 września 2008 r. i odpowiednio w przypadku J. Z. termin do wniesienia zażalenia otworzył się dnia 5 września 2008 r. i upływał z dniem 12 września 2008 r. W tych właśnie terminach strony mogły były skutecznie wnieść zażalenie zgodnie z art. 141 § 2 kpa. Jak wynika z akt sprawy na postanowienie organu I instancji zażalenie złożyła jedynie J. T. Jednakże zażalenie to zostało wniesione przed datą doręczenia postanowienia pierwszoinstancyjnego którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego. Jak wynika z prezentaty Kancelarii Urzędu Miasta W. zamieszczonej na zażaleniu zostało ono złożone w organie w dniu 1 września 2008 r. (fakt ten potwierdza także data sporządzenia zażalenia znajdująca się na złożonym piśmie, określona przez J. T. na dzień 1 września 2008 r.), a wobec tego - zażalenie to jako złożone przed wprowadzeniem postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r. do obrotu prawnego - nie powinno być przez organ II instancji merytorycznie rozpoznane. W tej sytuacji uznać należy, że opisane zażalenie zostało wniesione przedwcześnie z uwagi na fakt, że w dacie jego złożenia (tj. 1 września 2008 r.) przedmiotowe postanowienie organu I instancji nie wiązało jeszcze ani organu, ani stron postępowania i nie wywierało żadnych skutków prawnych. Zgodnie zaś z treścią art. 141 § 2 kpa, z powodu braku doręczenia J. T. do dnia 4 września 2008 r. kwestionowanego postanowienia, skarżącej nie otworzył się termin do skorzystania z ustawowego środka zaskarżenia (złożenia zażalenia). W tych okolicznościach sprawy obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie, że wniesienie zażalenia nastąpiło przedwcześnie (z naruszeniem art. 141 § 2 kpa) i wydania w tym zakresie orzeczenia na podstawie art. 134 kpa, czego organ w rozpatrywanej sprawie nie uczynił. Podsumowując Sąd stanął na stanowisku, że na wniesienie zażalenia art. 141 § 2 kpa ustanawia siedmiodniowy termin obliczany od dnia doręczenia postanowienia, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia. Obliczanie terminu, jako terminu określonego w dniach, następuje według zasad ustalonych w art. 57 § 1 kpa. Termin do wniesienia zażalenia ma charakter zawity. Dokonanie tej czynności przed lub po jego upływie jest zatem bezskuteczne. W przypadku uchybienia terminu każdy z legitymowanych podmiotów ma prawo podjąć czynności ukierunkowane na jego przywrócenie (art. 58-60 kpa). Konsekwencją natomiast merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji bezskutecznego środka odwoławczego (zażalenia) jest uznanie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Takie działanie organu oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) ostatecznego postanowienia, a więc orzeczenia, które tak samo jak ostateczna decyzja administracyjna, korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 kpa). Wskazana przyczyna nieważności jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Z tego powodu Sąd nie mógł obecnie ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi, ani oceniać w tym kontekście zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, mając na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku, organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym przeprowadzanym na podstawie art. 134 kpa podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone przez J. T. zażalenie z dnia 1 września 2008 r. jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, mając na uwadze fakt doręczenia skarżącej kwestionowanego postanowienia I instancji dopiero w dniu 4 września 2008 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.