I SA/Wa 2749/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. Ł. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr ewid. działki [...]; zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] nieruchomość stanowi działkę o pow. [...] m2 z zabudową budynkiem mieszkalnym. S. Ł. wystąpił o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Minister Administracji i Cyfryzacji, na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu wniosku S. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. wynika z faktu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przymiot strony nie przysługiwał wnioskodawcy także w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Minister podał, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę osamorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym, stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie również obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Organ wskazał, że sporna nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przepis art. 1 dekretu stanowi, iż wszelkie grunty na obszarze W. przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy W. Następnie na mocy przepisów art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, o czym stanowi art. 5 przywołanego dekretu, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Aby zachować ww. prawo konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej później na własność czasową, a następnie na prawo użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo niezłożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Minister podał, że Prezydent W. w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] wskazał, iż nie został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej dla wskazanej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 453/08, oddalił skargę. Niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntów powoduje, że budynek usytuowany na gruncie z mocy prawa stał się własnością gminy, a następnie Skarbu Państwa. Postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r. [...] stało się przedmiotem skargi S. Ł., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, pełnomocnik zarzucił rażące naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że przepisem tym objęte są tylko i wyłącznie te grunty znajdujące się na obszarze W., których przejęcie na własność W. było konieczne w celu umożliwienia racjonalnego prowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jego rozbudowy, a zatem przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] nie podlegała dekretowi, gdyż nie służyła odbudowie W., - art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie okoliczności, iż z mocy samego prawa wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem; brak wypłaty odszkodowania uwzględniającego tak wartość samej nieruchomości jak i poczynione przez skarżącego nakłady oznacza bezskuteczność wywłaszczenia wobec skarżącego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że założenie organu, iż skarżący nie ma interesu prawnego jest błędne, albowiem skarżący był w pełni przekonany, że jako spadkobiercy przysługuje mu tytuł własności przedmiotowej nieruchomości. Świadczy o tym fakt, że skarżący zgłosił w ramach postępowania spadkowego po rodzicach do Urzędu Skarbowego – celem zapłacenia podatku – udział nabyty w tej nieruchomości. Pełnomocnik podniósł, że Urząd Skarbowy uznał S.Ł. za właściciela i pobrał od niego podatek od spadku. W ocenie pełnomocnika organ wskazując, że nie znajduje przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na interes prawny skarżącego, zapomniał o dyspozycji art. 140, 222 k.c. w zw. z art. 405 k.c. Podkreślono, że wszelkie nakłady na nieruchomość skarżący poczynił na własny koszt. Podniesiono, że nieruchomość nie służyła celom rozbudowy, o czym świadczy to, że Miasto nigdy nie zwróciło się do skarżącego o udostępnienie chociażby części gruntu, bądź przystąpiło do jakichkolwiek prac na przedmiotowym terenie. Pełnomocnik podniósł, że skarżący nie otrzymał odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu. Nieruchomość wywłaszczono bez odszkodowania, co zdaniem pełnomocnika oznacza, że wywłaszczenie było bezskuteczne. Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...], oddalające wniosek S. Ł. o stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie, jest prawomocne. Pełnomocnik podał, że Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację S.Ł. od tego postanowienia. Wskazał jednocześnie, że S. Ł. wystąpił w 2014 r. do Sądu Okręgowego w [...] z powództwem w trybie przepisu art. 189 k.p.c. o ustalenie, że przysługuje mu prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to Sąd Okręgowy zawiesił na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji odpowiadają prawu. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis znajduje zastosowanie również w sprawach z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Stosownie zaś do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Prawidłowo organ stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, jako właściciel mienia oraz gmina. Trafnie też Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że stroną zarówno postępowania komunalizacyjnego, jak i postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być, poza wymienionymi podmiotami, osoba, która wykaże, że to jej, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Osoba taka może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nawet jeśli nie brała udziału w postępowaniu komunalizacujnym, albowiem o jej interesie prawnym przesądza legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości (art. 28 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.). Trafnie Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał tytułu własności nieruchomości, której nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] Wojewoda [...] potwierdził decyzją komunalizacyjną z dnia [...] marca 1993 r. Niewykazanie tytułu własności przez wnioskodawcę na dzień 27 maja 1990 r. spowodowało, że organ nadzoru nie miał innej możliwości, jak odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego. Badanie interesu prawnego podmiotu wnioskującego o przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego jest podstawowym obowiązkiem organu nadzoru i dopiero ustalenie istnienia tego interesu warunkuje wszczęcie postępowania nieważnościowego. Powyższe jest ściśle związane z zasadą trwałości decyzji administracyjnej, określoną w art. 16 k.p.a. Za niezasadny w świetle powyższego Sąd uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., albowiem w sprawie jest bezsporne, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy, położona w W. przy ul. [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym (wchodząca w skład dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. jako "[...]" rej. hip. nr [...] działka nr [...]) objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu, przeszedł na własność Gminy W. Następnie na mocy przepisów art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Objęcie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę nastąpiło w dniu [...] listopada 1948 r., tj. w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 453/08 wydanym w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Dotychczasowi właściciele nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dodatkowo jedynie, w odniesieniu do podnoszonej przez skarżącego przed organem kwestii prawidłowości ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę z uwagi na podpisanie przez Wiceprezydenta, wskazania wymaga, iż był on osobą do tego uprawnioną, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego, tj. art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479) (v. wyrok z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1817/12). Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż nieruchomość będąca przedmiotem sprawy, choć przejęta na podstawie dekretu, nie służyła odbudowie W., nie zmienia trafności ustaleń organu, co do braku tytułu prawnego do tej nieruchomości po stronie skarżącego na dzień 27 maja 1990 r. Skutek dekretu, a zatem przejście własności nieruchomości na rzecz Gminy W. nastąpił bowiem ex lege. Z akt sprawy wynika nadto, iż Sąd Rejonowy dla [...] w W. Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] oddalił wniosek S.Ł. o stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie z uwagi na to, że m. W. skutecznie przerwało bieg terminu zasiedzenia. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wynika, iż postanowienie to jest prawomocne, albowiem Sąd Okręgowy oddalił apelację S. Ł. od tego postanowienia. Wniesienie przez S. Ł. powództwa w trybie art. 189 k.p.c. nie zmienia prawidłowości ustaleń organu na dzień wydania postanowienia w zakresie niewykazania interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Wobec tego, że w dacie rozstrzygania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. skarżący nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości, o której mowa w sprawie, na dzień komunalizacji, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Ustalenia organu w zakresie braku interesu prawnego wnioskodawcy nie zmienia podnoszona w skardze przez pełnomocnika kwestia pobierania przez organy państwowe od skarżącego podatków i opłat gruntowych, a także dokonywanie przez skarżącego nakładów na nieruchomość. Niezasadny jest też zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem organ nadzoru rozstrzygał tylko o braku dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej. Inne kwestie, takie jak odszkodowanie za nieruchomość, nie były przedmiotem niniejszej sprawy. Zagadnienie dotyczące zaś ewentualnego żądania zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomość należy do drogi postępowania cywilnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.