I SA/Wa 2758/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant: referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. N., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] września 2020 r. do OPS w [...] wpłynął wniosek T. N. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką E. N., urodzoną [...] maja 1976 r. Z załączonego do wniosku wypisu orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., nr akt [...] wynika, iż E. N. zaliczono do [...] grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, a inwalidztwo istnieje od urodzenia. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], odmówił uwzględnienia wniosku strony z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm. – dalej u.o.ś.r.), tzn. ustalonego na rzecz T. N. prawa do pobierania wcześniejszej emerytury. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T. N. wniosła odwołanie. Strona wskazała, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie emerytalne, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, a także narusza konstytucyjną zasadę równości. Strona podniosła również, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń regulowany jest także w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 17 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad swoim pełnoletnią, niepełnosprawną (w stopnia znacznym) córką. Powyższe wskazuje na ziszczenie się przesłanki z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 lit. d) u.o.ś.r. Jednakże okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności to nie jedyny warunek konieczny do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że ustawa prócz warunków niezbędnych do skutecznego ubiegania się o przedmiotowe świadczenie, w art. 17 ust. 5 u.o.ś.r., zawiera również katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie uniemożliwia ubieganie się o świadczenie w tej formie. Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zatem, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać wszystkie ustawowe przesłanki, a ponadto nie mogą zaistnieć negatywne przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 u.o.ś.r. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika natomiast, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego T. N. posiada prawo do pobierania wcześniejszej emerytury. W ocenie SKO powyższa okoliczność świadczy o wystąpieniu negatywnej przesłanki z powyżej przytoczonego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) – u.o.ś.r, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy wskazał, że zgodność powyższego przepisu z zapisami ustawy zasadniczej była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, który uznał powyższy przepis w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Toteż swoim zakresem odnosi się on jedynie, zdaniem organu, do osób, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a nie do osób posiadających emeryturę, tak jak skarżąca. Osoby te nie pozostają bowiem bez pomocy ze strony państwa z racji zaprzestania aktywności zawodowej. Organ podkreślił, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Z uwagi na powyższy cel ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.o.ś.r., czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury.. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie można mówić o zbiegu uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Zatem skarżąca nie posiada prawnej możliwości wyboru miedzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem emerytalnym. Zatem skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających do przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. N.. Skarżąca, wskazała że wydana decyzja pozbawia ją środków do życia. Nie może podjąć dodatkowej pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, a z emerytury w wysokości [...] zł. nie jest w stanie się utrzymać. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu radca prawny A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo wystąpił do Sądu z wnioskami o: - wystąpienie do organu o nadesłanie pełnej dokumentacji postępowania i złożonych przez skarżącą wniosków, - przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości celem pełnego wyliczenia wartości nieprzyznanych świadczeń wraz z odsetkami, - wystąpienie do ZUS oraz Komisji Orzekania o Niepełnosprawności wg właściwości i jej córki, o przesłanie dokumentacji (karty [...] – [...]) dotyczącej ich postępowań na okoliczność i celem potwierdzenia aktualnego statusu niepełnosprawności skarżącej i jej córki oraz spełniania przez skarżącą warunków ustawowych przyznania świadczenia oraz innych świadczeń przysługujących im aktualnie i ich wysokości, - przeprowadzenie dowodu ze złożonego oświadczenia majątkowego na okoliczność aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej. Pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 4 -17 u.o.ś.r., poprzez pominięcie okoliczności, że skarżącej przysługują pozostałe świadczenia wymienione w tychże przepisach, - art. 7a i art. 77 K.p.a, poprzez pominięcie i nieprawidłową interpretację materiału dowodowego, nakierunkowaną na niekorzyść strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm. – dalej P.p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.o.ś.r., który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a) powołanej ustawy, organy obu instancji przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zwrócić należy uwagę, że kwestia wykładni i stosowania powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (jako przykład można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18). W części orzeczeń akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodzą, że przywołany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19). Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, w których odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania omawianego przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy w rozpatrywanej sprawie) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 351/20, "nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne". W ocenie Sądu możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) - na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 2375/19 oraz sygn. akt I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.o.ś.r, wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenie wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego na organy administracyjne przez art. 9 K.p.a obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a K.p.a wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one powołane przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Było to konsekwencją oparcia się przez organy na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. Naruszenie tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r, nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przy-znane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1175/18, 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18). Podkreślić należy, że w ocenie Sądu nie jest do przyjęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać wyboru świadczenia. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, dotyczącej m.in. sposobu interpretacji norm prawnych zawartych w art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a) oraz art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. i obecnie sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury oraz wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosownej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że w myśl art. 24 ust. 2 u.o.ś.r prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także pozostająca pod jej opieką osoba niepełnosprawna) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Odnosząc się do wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącej radcy prawnego A. C. zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2021r. (k. [...] akt sądowych), Sąd wskazuje, że nie brał ich pod uwagę, gdyż nie miały one wpływu na wynik rozstrzygnięcia Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.