I SA/Wa 2758/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Mateusz Rogala, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (Skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi gminnej nr [...] relacji [...]. W dniu w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. [...] grudnia 2017 r. nieruchomość ta przeszła na własność Gminy [...]. Starosta [...] ww. decyzją z [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz T. W. odpowiadającego wartości prawa własności ww. nieruchomości i w pkt 2 zobowiązał Wójta Gminy [...] do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca Spółka zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez odmowę przyznania odszkodowania na rzecz Skarżącej Spółki z tytułu wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego, w sytuacji gdy odszkodowanie za pozbawienie praw do nieruchomości przejętych pod budowę dróg publicznych przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem ww. nieruchomości był T. W. W Dziale [...] ujawnione jest ograniczone prawo rzeczowe na rzecz B. W. i B.W.oraz służebność przesyłu na rzecz Skarżącej Spółki. Podstawę dla ustalenia odszkodowania w tej sprawie stanowił operat szacunkowy z [...] listopada 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. F. Zdaniem organu, operat ten zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia oraz jest zgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi więc żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym. Odnośnie służebności przesyłu, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym stwierdziła, że "ograniczone prawo rzeczowe, tj. służebność przesyłu ustanowiona na nieruchomości nie wpływa na zmianę wartości przedmiotowych działek, ponieważ sieć energetyczna posadowiona jest w gruncie (...)". Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego odmowy przyznania odszkodowania na rzecz Skarżącej z tytułu wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego, organ stwierdził, że w pismach z 18 maja 2021 r. i z 9 sierpnia 2021 r. biegła wyjaśniła, że obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, uwzględnia się przy określaniu wartości nieruchomości, jeżeli wpływają one na zmianę wartości nieruchomości (podstawa § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Sieć energetyczna przebiegała przez teren wycenianej działki nr [...] i stanowiła podziemną sieć elektroenergetyczną. Stacja transformatorowa słupowa posadowiona była na działce sąsiedniej, tj. działce nr [...] obr. [...] gmina [...]. Wobec powyższego nie stanowiła zabudowy działki nr [...]. Wyceniana część nieruchomości była niezabudowana i nieogrodzona w rozumieniu art. 46, art. 47 i art. 48 KC. Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa (art. 49 § 1 KC). Zdaniem organu II instancji, mając na uwadze analizę dowodu jakim jest operat szacunkowy, jak również dodatkowe wyjaśnienia biegłego wskazać należy, że przedłożona opinia została wykonana z uwzględnieniem wymogów i standardów wykonywania tego typu opracowań. Dlatego zarzuty Skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Natomiast jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, jeśli Skarżąca miała zastrzeżenia co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby tego postępowania, mogła przedstawić opinię sporządzoną na swoje zlecenie. Z tego uprawnienia jednak nie skorzystała. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca Spółka zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez odmowę przyznania odszkodowania na jej rzecz z tytułu wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego, w sytuacji gdy odszkodowanie za pozbawienie praw do nieruchomości przejętych pod budowę dróg publicznych przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że fakt istnienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia powoduje z mocy prawa przyznanie wynagrodzenia nie tylko właścicielowi nieruchomości, ale także podmiotowi, któremu przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W sytuacji zatem wyłaszczenia nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym, wynagrodzenie z tytułu wywłaszczenia przysługuje nie tylko właścicielowi, ale również podmiotowi, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, gdyż i w jego przypadku doszło do wygaśnięcia prawa. Fakt zaś, iż infrastruktura energetyczna posadowiona jest w gruncie, nie może być traktowana jako okoliczność, która nie wpływa na zmianę wartości. Nie można bowiem tracić z pola widzenia chociażby okoliczności, iż wygaśniecie ograniczonego prawa rzeczowego na wywłaszczonej nieruchomości powoduje konieczność ponownego ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nowopowstałej (wywłaszczonej) nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrolując wydane w sprawie decyzje Wojewody [...] z [...] września 2021 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z 29 grudnia 2020 r. o ustaleniu na rzecz T. W. odszkodowania, zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowane na mocy odesłania zawartego w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - w zakresie nieuregulowanym w jej Rozdziale 3 - Nabywanie nieruchomości pod drogi. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 tej ustawy). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ oceniając taki dowód powinien zatem stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konieczne jest uwzględnienie i tej okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (vide: wyrok TK z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19). W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przez niego przyjętej. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (tak NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego tej sprawy, zauważyć należy, że rzeczoznawca majątkowy W. F. w operacie szacunkowym z [...] listopada 2020 r. stanowiącym podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na rzecz T. W. (byłego właściciela nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej) odnośnie służebności przesyłu stwierdziła, że "ograniczone prawo rzeczowe, tj. służebność przesyłu ustanowiona na nieruchomości nie wpływa na zmianę wartości przedmiotowych działek, ponieważ sieć energetyczna posadowiona jest w gruncie (...)". Stwierdzenie to dotyczyło więc wyceny spornej nieruchomości. Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie organy zaakceptowały przyjęcie wyceny spornej nieruchomości przedstawione w operacie szacunkowym sporządzonym przez ww. rzeczoznawcę majątkowego, uznając go za sporządzony prawidłowo i zgodnie z prawem. Sąd podziela stanowisko organów zawarte w wydanych w sprawie decyzjach w tym zakresie. Rozstrzygnięcie w zakresie przyznania odszkodowania, a zatem określenia kręgu podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podejmuje organ administracji, w rozpoznawanej sprawie – Starosta [...] w I instancji i Wojewoda [...] w II instancji. Stosownie do treści art. 12 ust. 4f powołanej ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, (przeznaczone na realizację inwestycji drogowej), przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Kwestia tego, że w wydanych w sprawie decyzjach organy nie zawarły rozstrzygnięcia na podstawie art. 12 ust. 4f powołanej ustawy pod adresem Skarżącej, to jest podmiotu któremu przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (w Dziale [...] księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych ujawniona jest służebność przesyłu na rzecz Skarżącej Spółki), nie może być skutecznie kwestionowana w odwołaniu od decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości. Skarżąca, w sytuacji, w której organ nie rozstrzygnął o odszkodowaniu dla niej na podstawie powołanego przepisu, winna złożyć wniosek o rozstrzygnięcie tej kwestii, ewentualnie skargę na bezczynność organu w tym przedmiocie. Za wadliwą Sąd uznaje zatem tę część uzasadnienia decyzji, w której organ odwoławczy odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego odmowy przyznania odszkodowania na rzecz Skarżącej z tytułu wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego. Organ nie powinien wypowiadać się w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro kwestia ta nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organów. Wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają jednak wpływu na wynik sprawy, którą rozstrzygał organ zaskarżoną decyzją. Wyrok Sądu, który kontroluje tę decyzję w wyniku skargi, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (tak NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 224/16). Skarga nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Nie mogła bowiem odnieść zamierzonego skutku z przyczyny opisanej powyżej, a mianowicie braku rozstrzygnięcia w kontrolowanych decyzjach o odszkodowaniu na rzecz Skarżącej na podstawie art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).