I SA/Wa 2778/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z 23 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.),. dalej "kpa" w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej "ustawa",- po rozpatrzeniu odwołania A. K. , dalej "Skarżąca", od decyzji z 19 sierpnia 2021 r. Nr GOPS.SRIFA.5002.PR.420.2021 wydanej z upoważnienia Wójta Gminy R. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, utrzymało ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. A. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. K. , ur. [...].06.1948r. Decyzją z dnia 8 lipca 2021r. Nr GOPS.SRIFA.5002.384.2021 Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. , działając z upoważnienia Wójta Gminy R. , odmówiła przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem odmowy było niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych , tj. niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku, które decyzją z 26.07.2021r. Nr KO-835/4103/457/21 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zalecił uwzględnienie wskazówek interpretacyjnych dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, a następnie dokonanie merytorycznego rozpoznania wniosku. Zalecono również przeprowadzenie aktualizacji wywiadu z udziałem zarówno Skarżącej, jak i Jej ojca - celem ustalenia i zaktualizowania Ich sytuacji życiowej. Organ I instancji miał w sposób szczegółowy ustalić zakres sprawowanej opieki oraz okoliczności w świetle możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez Skarżącą i wyjaśnienie czy rezygnacja z pracy zarobkowej lub nie podejmowanie przez nią zatrudnienia z uwagi na sprawowanie stałej i całodobowej opieki w związku ze stanem zdrowia jej ojca stanowi jedną z kluczowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 19 sierpnia 202lr. Nr GOPS.SRIFA.5002.PR.420.2021 organ I instancji ponownie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przyznał, że A. K. sprawuje stałą, całodobową i osobistą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Zakres opieki wymaganej dla ojca uniemożliwia jej prowadzenie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Złożona przez Skarżącą rezygnacja z pracy była spowodowana koniecznością zapewnienia ojcu stałej opieki, ciągłej pomocy. Z akt wynika, że opieka nad ojcem spoczywa wyłącznie na Odwołującej. Żona J. K. , M. K. ze względu na pogorszenie stanu zdrowia nie jest w stanie, w sposób ciągły, stały świadczyć opieki nad małżonkiem. Przeciwskazaniem dla małżonki jest ciężka praca fizyczna, w tym między innymi opieka nad chorym leżącym mężem. Organ I instancji wskazał, że w przypadku J. K. orzeczony został znaczny stopień niepełnosprawności, wydany na stałe. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z [...].09.2018r. wynika, że niepełnosprawność istnieje od 29 kwietnia 2010r., a zatem powstała po ukończeniu 25. roku życia. Z uwagi na powyższe, nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczna do uzyskania przez wnioskodawczynię prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem w sprawie tej negatywną przesłanką do przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca stanowi nadal data powstania niepełnosprawności (17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dalej podano, iż organ I instancji nie kwestionuje faktu sprawowania przez Odwołującą opieki nad niepełnosprawnym ojcem, jednak w ocenie organu I instancji nie jest spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki. Organ ponownie podkreślił, że miał na względzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 w którym orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że skutkiem wejścia jego w życie nie jest uchylenie art. 17 ust. Ib ustawy a jedynie nakazuje przy wykładni tego przepisu pomijać kryteria momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Argumentując swoje rozstrzygnięcie wskazano również, że w sprawie, z uwagi na brak legitymowania się M. K. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy. Od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku odwołała się Skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku zważyło rozpoznając sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji powielił ustalenia organu I instancji co do ustalonego stanu faktycznego: rozmiaru opieki i jej niezbędności, stopnia niepełnosprawności, (znaczny) i daty powstania – 29 kwietnia 2010 r. Organ II instancji ustalił, że opieka nad niepełnosprawnym ojcem jest całodzienna. Rozpoczyna się od godziny 8.00 poranną toaletą i trwa do późnych godzin wieczornych oraz w nocy, co wynika z wywiadu środowiskowego z 5 sierpnia 2021r. Dzienny rozkład dnia Pana J. K. oraz udział Skarżącej w świadczeniu pomocy i opieki na rzecz ojca wypełnia Skarżącej cały dzień. Okresy przerw, czy też możliwości zastąpienia jej w opiece nad niepełnosprawnym ojcem trwają maksymalnie do 2h dziennie, co uniemożliwia jej podjęcie pracy nawet na pół etatu. Skarżąca pomaga ojcu w czynnościach higienicznych, takich jak: mycie całego ciała, golenie, zmiana pampersa, strzyżenie włosów, obcinanie paznokci u rąk i stóp. Pomaga także w ubieraniu, w ćwiczeniach usprawniających i rehabilitacyjnych, podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki, czyta prasę. Nadto opieka nad ojcem polega na towarzyszeniu w codziennych spacerach, częstej wspólnej rozmowie, ponieważ ojciec jest osobą wycofaną, zamkniętą, mającą trudności z zaakceptowaniem własnego stanu zdrowia. J. K. nie jest w stanie samodzielnie poruszać się, korzysta z wózka inwalidzkiego, na który musi zostać przesadzony i przesunięty w wybrane miejsce. Pomoc w tym zakresie polega również na przesadzaniu ojca według potrzeb z wózka na łóżko lub odwrotnie oraz podczas snu według potrzeb przekręcanie na drugi bok. Ponadto Skarżąca wykonuje cięższe prace porządkowe w domu, robi zakupy, realizuje recepty i wykupuje pampersy. Utrzymuje kontakty z poradnią rodzinną, płaci rachunki oraz według potrzeb reprezentuje ojca w instytucjach, urzędach. Z akt zgromadzonych w sprawie, t. j. świadectwo pracy z dnia 30.06.2021r. wynika, że Skarżąca była zatrudniona w okresie od 14.09.2015r. do 30.06.2021r. w kancelarii Podatkowej [...] w P. na stanowisku księgowa. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania przez pracownika na mocy art. 30 § 1 punkt 2 Kodeksu pracy (rozwiązanie umowy o pracę przez oświadczenie jednej ze stron z zachowaniem okresu wypowiedzenia). Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wynika, że rezygnacja z pracy była spowodowana koniecznością zapewnienia ojcu stałej, ciągłej pomocy. J. K. jest żonaty z M. K.. Żona ze względu na pogorszenie stanu zdrowia nie jest w stanie, w sposób ciągły, stały świadczyć opieki nad małżonkiem. Przeciwskazaniem dla małżonki jest ciężka praca fizyczna, w tym : między innymi opieka nad chorym leżącym mężem. Ze związku małżeńskiego ww. mają troje dzieci: L., P. i A. K.. M. K. (żona) uprawniona do własnych świadczeń emerytalnych, ze względu na pogorszenie własnego stanu zdrowia nie jest w stanie, w sposób stały i ciągły świadczyć opieki nad małżonkiem. P. K. (syn), prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, pomocy i opieki nad ojcem nie może świadczyć w pełnym wymiarze, wobec własnych zobowiązań zawodowych (gospodarstwo rolne) i opieką nad dwoma synami z orzeczeniem o niepełnosprawności. L. K. (syn) pomocy i opieki na rzecz ojca nie może świadczyć w pełnym wymiarze wobec własnych zobowiązań zawodowych i opieki nad dwójką własnych dzieci i dzieckiem wychowywanym w rodzinie zastępczej. W ocenie organu I instancji stan niepełnosprawności. Przepis art. 27 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. wydanym w sprawie o sygn. akt. K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zróżnicowanie sytuacji prawnej osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny i ubiegających się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjne w zależności od tego, kiedy powstała niepełnosprawność, jest niezgodne z Konstytucją. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b powołanej ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Bez znaczenia przy tym jest fakt, iż od ponad pięciu lat ustawodawca nie zmienił tego przepisu, pozostawiając go w niezmienionej treści. Chociaż niepełnosprawność ojca Skarżącej rzeczywiście powstała po ukończeniu przez niego 18. roku życia, to w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ona sama nie może być traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny, których niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez nich wieku określonego w kwestionowanym przepisie art. 17 ust. 1b ustawy. Powołując bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dlatego też Kolegium Odwoławcze, będąc związane powołanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, zobowiązane jest pominąć w tym przypadku kwestionowany przez Trybunał przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym, argument organu I instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu, jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium Odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że organ I instancji wydał jednak słuszną decyzję. Wynika to z faktu, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim a żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedynym wyjątkiem określonym przez ustawodawcę, pozwalającym na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej uprawnionej osobie (córce), pomimo że osoba, która wymaga opieki pozostaje w związku małżeńskim jest legitymowanie się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podzieliło pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać inne osoby, w tym krewni linii prostej dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Przyznanie świadczeń rodzinnych i opiekuńczych nie zależy od uznania administracyjnego. Skoro prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego wystąpienia kilku przesłanek to niespełnienie którejkolwiek z nich, oznacza brak uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że J. K. (osoba wymagająca opieki) jest żonaty i przerzucanie obowiązku alimentacyjnego z żony na córkę jest niczym nieuzasadnione. Obowiązek sprawowania opieki obciąża przede wszystkim małżonka, przed innymi członkami rodziny osoby wymagającej opieki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji i przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu skargi, nie negując obowiązku żony w opiece nad mężem, wskazała że jej mama sam jest chora i oczekuje na komisję ds. niepełnosprawności. Jest po operacji oczu, ma zwyrodnienie stawów i chory kręgosłup i nie może w związku z tym wykonywać prac fizycznych a taką jest opieka nad ojcem. Jej zdaniem, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. błędnie ocenił stan faktyczny całej sytuacji opieki nad moim bardzo ciężko chorym ojcem. Mieszkający w tym samym budynku syn nie może opiekować się ojcem ponieważ prowadzi gospodarstwo rolne w którym praca jest praktycznie nieustanna. Poza tym prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe i nie może pomagać ojcu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 28), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Sąd w pełni podziela wywody SKO o zasadności przyjęcia, że data powstanie niepełnosprawności nie ma w tym wypadku wpływu na możliwość przyznania świadczenia, bez potrzeby ich powtarzania. Spór w tej sprawie sprowadza się do kwestii możliwości przyznania świadczenia córce w sytuacji w której osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim. Okoliczności sprawowania całodobowej opieki córki nad ojcem nie był przez organ kwestionowany więc okoliczności te należy uznać za udowodnione. Istotnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Żona nie legitymuje się takim orzeczeniem jednakże z ustaleń organu wynika, że podjęła kroki w celu jego uzyskania. W ocenie Sądu organ na tę kwestię nie zwrócił uwagi, mimo że skarżąca podkreślała zły stan zdrowia matki i brak możliwości wykonywania opieki nad ojcem przez żonę. Organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Mają obowiązki podejmowania czynności, które służyć mają prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Swe obowiązki wykonują także poprzez informowanie strony o okolicznościach które mogą mieć wpływ na wynik sprawy (art. 9 k.p.a.). W ocenie Sądu organy nie dochowały należytej staranności w tym zakresie i nie pouczyły Skarżącej o okolicznościach które mają istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania. W sytuacji w której strona skarżąca działała samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika, organy powinny pouczyć ją, iż w przypadku gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim konieczne jest przestawienie decyzji o zaliczeniu żony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Tego rodzaju pouczenie w sytuacji w której organ nie kwestionował ani opieki świadczonej przez córkę ani stanu zdrowia matki – było konieczne. Gdyby matka skarżącej, tak jak twierdzi, wystąpiła o zaliczenie jej do stopnia niepełnosprawności, zasadne byłoby zawieszenie niniejszego postępowania do czasu jego uzyskania. Po drugie Sąd zwraca uwagę, że pismem z 6 kwietnia 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich w związku z rozbieżnościami w orzecznictwie NSA wystąpił o rozstrzygnięcie przez NSA zagadnienia prawnego "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (...) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, współmałżonka osoby wymagającej opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności czy też dopuszczalne jest przyznanie osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobę wymagającą wsparcia" (sprawa I OPS2/22). W takiej sytuacji organ ponownie powinien rozważyć czy nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. Na taką możliwość wskazał NSA w postanowieniu z 26 maja 2022 r., I OSK 1303/21. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze wyżej wskazaną ocenę sądu. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1pkt 1c, 135 ppsa sąd orzekł jak w wyroku.