I SA/Wa 2787/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w granicach Miasta S., w obrębie ewid. [...], oznaczonej w ewid. Gruntów jako działki o [...], ujawnionej w [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Organ w zaskarżonej decyzji ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminie S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w S., w obrębie [...], ozn. jako działki nr: [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyżej oznaczonego orzeczenia wystąpiły P. S.A – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład obszaru kolejowego i była w zarządzie P. od początku powołania przedsiębiorstwa – zatem nie podlegała komunalizacji. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P. S. A. wskazało, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco narusza prawo. Minister Administracji i Cyfryzacji uzasadniając decyzję z dnia [...] września 2013 r., którą utrzymał własne orzeczenie wydane w I instancji, stwierdził, że Skarb Państwa zasiedział z dniem [...] maja 1975 r. przedmiotową nieruchomość, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...]. Prawidłowo zatem w orzeczeniu pierwszo instancyjnym wywiódł, że decyzja z dnia [...] października 1986 r., nr [...] o opłatach rocznych z tytułu zarządu przedmiotowymi nieruchomościami nie jest wystarczająca, aby uznać prawo P. S.A. do zarządu tym terenem. Reguluje ona tylko i wyłącznie wysokość opłaty - a nie samo prawo zarządu. Ustosunkowując się do argumentu podniesionego przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż nieruchomość nie podlegała komunalizacji, ponieważ była zarządzana przez Ministra Komunikacji, wyjaśnił, że wyłączone zostało z komunalizacji mienie, do którego tytuł prawny był uregulowany na rzecz przedsiębiorstw wskazanych w ww. ustawie z dnia 10 maja 1990 r., tj. w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10). Podkreślił, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r, w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo P.. O ile P. S.A. nie legitymuje się tytułem prawnym do spornych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Zarządu nie można wywieść z ogólnych przepisów dotyczących użytkowania i działalności P. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2006 r., sygn.. akt I OSK 1947/06; z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i I OSK 1457/06; z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt. I OSK 1884/06; z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07- niepubl.). W związku z czym nie zachodziły przesłanki wyłączające komunalizację (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1503/11). Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S. A. w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj: - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji z dnia 28 maja 2013 r., pomimo tego, że przedmiotowa decyzja Ministra zawierała istotne wady, w wyniku których powinna zostać uchylona, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej nie występuje przesłanka rażącego naruszania prawa, skutkująca nieważnością tej decyzji, - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191), poprzez uznanie, że z powyższego przepisu wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, - art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez uznanie, że prawo zarządu można wykazać wyłącznie decyzja o ustanowieniu takiego prawa, zaś decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu ustanowionego zarządu, nawet jeżeli z jej treści wynika, że dotyczy opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, nie może stanowić dowodu powstania takiego prawa, - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 80 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy i gospodarce gruntami, znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, - art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 1990 r. w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, poprzez nieuwzględnienie, iż przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie ponownym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, iż mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie ustawy o Przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności, - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP, poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r, w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca, – art. 7, art. 8 art. 77, art. 80 i art. 107§ 3 kpa, w zw. z ww. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r., poprzez zastosowanie tej normy prawa materialnego do nieustalonego stanu faktycznego oraz przerzucenie na skarżącą skutków braków dokumentacji w archiwach państwowych, w sytuacji gdy jedyny podmiot, w którego posiadaniu mogła znajdować się decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd skarżącej, jest zainteresowany tym, aby taka decyzja nie została odnaleziona, ponieważ w takiej sytuacji, to na jego rzecz przyznawane jest prawo własności nieruchomości. W oparciu o podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa oraz uchylenie na podstawie art. 135 ppsa poprzedzającego ją orzeczenia nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanym w art. 156-158 kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek nieważności, w tym okoliczności określonej w przepisie art.156 § 1 pkt 2 kpa (rażącego naruszenia prawa) - na którą wskazała strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - organ powinien zbadać nie tylko samą treść decyzji, czy też zachowanie przepisów procedury administracyjnej, przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania. W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zatem zweryfikowanie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. rażąco narusza prawo. Materialnoprawną podstawę wydania tego ostatniego orzeczenia stanowił art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.), 2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] nie narusza rażąco przepisów prawa, w tym przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Minister Administracji i Cyfryzacji ustalił, że objęte przedmiotową decyzją Wojewody [...] działki stanowiły na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta wynika z postanowienia Sądu Rejonowego S. z dnia [...] listopada 2006 r., sygn., akt [...] stwierdzającym, że z dniem 9 maja 1975 r. Skarb Państwa zasiedział przedmiotową nieruchomość. Strona skarżąca wywodzi natomiast prawo zarządu przedmiotową nieruchomością z decyzji ustalającej wysokość opłaty za zarząd. Słusznie jednak organ wskazał, że decyzja taka nie może być źródłem powstania tego prawa na gruncie przepisów prawa. Przyznanie prawa zarządu nieruchomości mogło powstać jedynie na mocy określonych w przepisach decyzji administracyjnych lub umowy cywilnoprawnej, bowiem zarząd (obecnie trwały zarząd) stanowi prawną formę władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreował prawa zarządu. Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie z treścią jej art. 38 ust. 2 dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew twierdzeniom skarżącej - istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, póz. 27), zatem indywidualnie precyzować nabyte w ten sposób mienie. Skoro zatem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zakończonej decyzja komunalizacyjną - wynika brak tytułu prawnego P. w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości, to oznacza, że grunt ten należał wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Nie można zatem uznać, że kontrolowana nadzorczo decyzja w sposób rażący naruszyła przepisy prawa. Strona skarżąca powołała się w skardze również na naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie, z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, tj. stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby norma ta samodzielnie kreowała (bądź choćby potwierdzała) prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Wreszcie, nie można uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem składniki tego mienia, w dniu 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. P. nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Przy czym również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP - nie zostało ujęte. Za pozbawione podstaw należy uznać również pozostałe zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów art. 16 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe oraz naruszenia zasad procesowych, w tym m.in. art. 7 , 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji, ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania - które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Wobec powyższego Sąd, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.