I SA/Wa 2788/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Przemysław Żmich WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej ,,kpa" po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], orzekającej o aktualizacji użytków gruntowych i klasyfikacji gruntów miasta [...] - w części obejmującej orzeczenie o następujących zmianach w działce nr [...], polegającej na zmniejszeniu powierzchni użytku [...] ha na [...] ha oraz całkowitym zniesieniu użytku [...] oraz w działce nr [...], polegającej na zmniejszeniu powierzchni użytku [...] z [...] ha na [...] ha, dokonanych na podstawie operatu technicznego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod identyfikatorem nr [...] w dniu [...].05.2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w części orzekającej o aktualizacji użytków gruntowych i klasyfikacji gruntów miasta [...] w zakresie danych określających pole powierzchni i rodzaje użytków gruntowych, występujących w granicach działki ewidencyjnej nr [...] i działki ewidencyjnej nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], rozpoznając wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] we wnioskowanym zakresie. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie zauważył, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] składając wniosek o stwierdzenie nieważności części decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wykonuje kompetencje z zakresu administracji publicznej, działając w charakterze organu administracji publicznej. Główny Geodeta Kraju wskazał przy tym, że normy określające kompetencje czy zadania publiczne określonego podmiotu (organu administracji publicznej) nie mogą być źródłem interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 kpa. Kompetencja organu administracji publicznej nie jest kategorią materialnoprawną, lecz ustrojową. Organ występuje wówczas jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje, a nie jako strona. W związku z powyższym Główny Geodeta Kraju uznał, że decyzja organu I instancji odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu, który nie posiada przymiotu strony w tej sprawie. Tym samym organ odwoławczy uchylić decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105§1 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], zarzucając jej naruszenie przepisów art. 28 i 29 kpa w związku z art. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1161), dalej ,,ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych", polegające na błędnym uznaniu, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych nie może skutecznie złożyć wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, dotyczącej zmiany oznaczenia użytków gruntowych z leśnych na tzw. nieleśne, w sytuacji gdy przeprowadzenie takiego postępowania jest konieczne z uwagi na wymogi związane z ochroną gruntów leśnych. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz zastosowanie sygnalizacji, o której mowa w art. 155§1 ppsa. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "ppsa.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. Na wstępnie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako dopuszczalności złożenia odwołania. Analizie nie będą zaś poddawane zarzuty skarżącego odnoszące się do decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i ich szerokie uzasadnienie. Kwestia legitymacji czynnej jest kwestią dalej idącą i musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, zaś jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość późniejszego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej i wydania przezeń decyzji merytorycznej. W niniejszej sprawie Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 138§1 pkt 2 kpa uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru i Kartograficznego z dnia [...] września 2020 r. i umorzył postępowanie przyjmując, że Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący swój interes prawny wywodzi natomiast z kompetencji dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych określonych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie dokonywania kontroli jej stosowania, w oparciu o art. 26 ust. 1. Z uwagi na zawarte w tym przepisie odesłanie do podmiotów wymienionych w art. 5 ustawy oraz charakter tego obowiązku, związanego z uprawnieniami wskazanymi w art. 26 ust. 2, należy przyjąć, że chodzi o obowiązki dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jako organu administracji publicznej. W tym kontekście wskazać trzeba, iż przesłanką podmiotową do wszczęcia postępowania (w tym tego o charakterze nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe) jest złożenie wniosku przez legitymowany do tego podmiot, czyli innym słowem stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 kpa stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania administracyjnego na gruncie przepisu art. 28 kpa uzależniony jest zatem od posiadania interesu prawnego. Zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa, interesem prawnym może być jedynie interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, Lex nr 337023; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie interesu prawnego nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż trafnie organ odwoławczy wywiódł, iż przepisy art. 5 i 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią jedynie normy kompetencyjne ustalające właściwość organu administracji w odpowiednich kategoriach spraw. Otóż art. 5 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż co do zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, co oznacza, iż organ ten jest organem administracji powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania w sprawach ochrony gruntów leśnych. Obowiązki dyrektora wynikające z przedmiotowej ustawy mają charakter zadań z zakresu administracji publicznej. Przepis ten ma charakter procesowy, nie można natomiast wywieść z niego jakiegokolwiek obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, co jest warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Dyrektor Lasów Państwowych działa tutaj w charakterze wyłącznie organu administracji publicznej, który posiada kompetencje z zakresu prawa ustrojowego min. do wydawania decyzji administracyjnych. Powierzenie zaś organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne łączenie różnych ról procesowych. Również, wbrew stanowisku skarżącego, podstawy materialnej nie stanowi przepis art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, iż m.in. dyrektor Lasów Państwowych sprawuje kontrolę stosowania przepisów przedmiotowego aktu. Charakter tej kontroli został określony w ust. 2 i analiza tego przepisu pozwala na stwierdzenie, iż kontrola ta polega na wykonywaniu faktycznych czynności zmierzających do sprawdzenia w terenie czy podmioty zobowiązane do realizowania wymogów ustawy, obowiązki te prawidłowo wykonują. Nie można wobec powyższego uznać, iż z obowiązku kontrolowania osób trzecich w zakresie wykonywania przez nie wymogów ustawy można wywieść obowiązek w rozumieniu art. 28 kpa. Odnosząc się zaś do powołanego w uzasadnieniu skargi tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2246/14 zgodzić się należy ze skarżącym, że relacja między wyłączeniem gruntów z produkcji, a zmianą w zakresie rodzaju użytków jest więc taka, że wyłączenie jest swego rodzaju rozstrzygnięciem wstępnym dla zmiany w ewidencji. Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku zauważył także, że:, rola organu rozstrzygającego wstępnie nie może polegać jednak na uczestniczeniu w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez inny organ. Podobnie jak organ administracyjny, który wydaje decyzję jako organ pierwszej instancji oraz podobnie jak organ współdziałający, organ wydający rozstrzygnięcie ,,wstępne’’, podejmuje obronę porządku prawnego poprzez wykonywanie kompetencji orzeczniczej’’. Powyższy pogląd Sąd orzekający podziela i uznaje za własny. W ocenie Sądu Główny Geodeta Kraju zgodnie z prawem przyjął, iż skarżący nie posiada przymiotu strony. Powyższe musiało zaś skutkować uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i umorzeniem postępowania administracyjnego. Z tych też względów, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji. W ocenie Sądu brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie w trybie art. 155 ppsa postanowienia sygnalizującego, którego adresatem miałby być Starosta [...]. Postanowienie sygnalizacyjne kierowane jest bowiem do organów właściwych, których rozstrzygnięcia lub zaniechania są przedmiotem rozpoznawania przed sądem administracyjnym, bądź do ich organów zwierzchnich. W realiach niniejszej sprawy kontroli podlegała decyzja Głównego Geodety Kraju, a nie Starosty [...]. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842) - p. także uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 (sygn. akt II OPS 6/19). Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych, a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie)