I SA/Wa 2791/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 15 września 2021 r., nr KOA/3476/Sr/21, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania E. W. (Skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Błonia z 2 sierpnia 2021 r. nr [...][...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca wnioskiem z 19 maja 2021 r. wystąpiła o wydanie decyzji o "zamianie" przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem A. J., który posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] grudnia 2019 r. Orzeczenie wydano na stałe. Niepełnosprawność datuje się od 9 czerwca 2015 r. Burmistrz Błonia ww. decyzją z 2 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że Skarżąca nie ma znacznego stopnia niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę jego przyznania, określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy. W wyniku odwołania Skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 15 września 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma możliwości przyznania Skarżącej żądanego świadczenia z uwagi na jej uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznane do 31 października 2021 r. na mocy decyzji Burmistrza Błonia nr [...][...] z [...] października 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ odwoławczy podkreślił, że sprawa ta jest specyficzna i wymaga równoległego współdziałania strony i organu I instancji, co nie miało miejsca. W ocenie Kolegium, dopóki Skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy i decyzja przyznająca to świadczenie pozostaje w obrocie prawnym, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po uchyleniu tej decyzji można wydać decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne. W aktualnym stanie sprawy, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, istnieje przeszkoda do przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczące problematyki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem zasad wyrażonych w Konstytucji RP. W konkluzji stwierdziła, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Wyłożenie tych przepisów w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP stanowiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. Dlatego odmawianie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z powodu pobierania specjalnego zasiłku dla opiekunów, który jest dla niej mniej korzystny, jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 12 maja 2022 r. Skarżąca wniosła o szybkie rozpoznanie jej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ust. 5 pkt 1 lit. b) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest niesporny. Istota problemu prawnego, który legł u jej podstaw sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy Skarżąca sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym mężem ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na mocy decyzji Burmistrza Błonia z [...] października 2020 r., istnieje prawna możliwość uwzględnienia jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w ustawie. Opierając się na treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi Sąd zauważa, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jak wskazuje się w orzecznictwie na tle powołanego przepisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaganie organu, żeby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego, stawia stronę w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić stronie jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a wręcz powinien podjąć czynności, żeby strona mogła z prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia, przewidziane w powołanym przepisie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20 i z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1263/21 i powołane w nim orzecznictwo). Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, że Skarżąca dokonała już wyboru świadczenia korzystniejszego dla siebie. Jak wynika z akt sprawy, już w piśmie z 19 maja 2021 r. wystąpiła o wydanie decyzji o "zamianie" przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem A. J., który posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Skarżąca w sposób niebudzący wątpliwości wskazała więc, że jest zdecydowana zrezygnować z pobierania przyznanego decyzją Burmistrza Błonia z [...] października 2020 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe świadczy o tym, że Skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia, tj. pielęgnacyjnego. Pomimo tak wyraźnego oświadczenia Skarżącej organy nie podjęły żadnej próby załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Natomiast rolą organów obu instancji było podjęcie takich działań, aby Skarżąca w przypadku zbiegu uprawnień do dwóch, różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Takiej aktywności ze strony organów jednak w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając realia tej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że organy niewłaściwie przyjęły, że ze względu na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Błędnie Kolegium uznało zatem, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku prawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy nie uwzględniły ponadto rzeczywistej woli Skarżącej, czym naruszyły także art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a opisane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować w państwie prawa sytuacji, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać wyboru świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 375/21). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20 wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, zgodnie z którym w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te – co do zasady – mają moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (tak NSA w wyroku z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09). W konsekwencji oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w wyniku dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Należy przy tym wskazać, że stosownie do art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12). Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu tego wyroku ocenę prawną oraz wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przeprowadzi niezbędne czynności w celu rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, uwzględniając okoliczność, że Skarżąca dokonała już wyboru pomiędzy tymi świadczeniami w piśmie z 19 maja 2021 r. na rzecz korzystniejszego, w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, przyznając Skarżącej wnioskowane świadczenie. Wobec konieczności uchylenia skutków zaistniałych w tej sprawie naruszeń prawa, obowiązkiem organu będzie znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które będzie gwarantować Skarżącej realizację prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia wniosku o jego przyznanie (np. rozważenie możliwości zawieszenia postępowania do momentu uchylenia lub zmiany przez właściwy organ decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy).