I SA/Wa 2796/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżacego Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...], uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...], i wyjaśnił treść pkt 7 decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r., nr [...], w ten sposób, że przez zobowiązanie do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" należy rozumieć zobowiązanie do korzystania z gruntu zgodnie z przeznaczeniem określonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących w okresie istnienia ww. decyzji w obrocie prawnym. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan sprawy. K [...] Sp. z o.o. – P. - Sp. Komandytowa z/s w K., wystąpiła do Wojewody [...] o wyjaśnienie wątpliwości co do pkt [...] decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r. (sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z [...] października 1992 r.). Powyższą decyzją zobowiązano użytkownika wieczystego między innymi do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem". Wnioskodawczyni uzasadniła, że wątpliwości budzi, czy treść punktu [...] wskazanej powyżej decyzji z 1992 r., bez uprzedniej zmiany treści prawa użytkowania wieczystego, określonego wspomnianą decyzją, wyklucza możliwość realizacji na przedmiotowym gruncie przez obecnego użytkownika wieczystego, zamierzenia inwestycyjnego określonego w decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2007 r., którą ustalone zostały warunki zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego pn: Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, stacjami trafo wolnostojącymi, garażami wybudowanymi na działkach nr [...], nr [...], nr [...], [...] i nr [...], obr. [...] P. wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działce nr [...], obr. [...] P. przy ul. [...] w K. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wyjaśnił treść pkt [...] decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r., w ten sposób, że zawarte w nim stwierdzenie, zgodnie z którym użytkownik wieczysty jest zobowiązany do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem", należy rozumieć, jako warunek określający cel ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości uwłaszczanej, w sposób zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie uprawomocnienia się ww. decyzji. Organ uzasadnił, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem celowym. Treść użytkowania wieczystego została ustalona, bowiem podstawę określenia warunków stanowiły wówczas przepisy zawarte w kodeksie cywilnym. Dlatego też pkt [...] decyzji z 1992 r. ukształtował treść prawa w sposób zobowiązujący uprawnionego do korzystania z gruntu w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie uprawomocnienia się decyzji uwłaszczeniowej. Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożyła K [...] Sp. z o.o. – P. - Sp. Komandytowa z/s w K. podnosząc, iż organ I instancji w toku postępowania naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W piśmie z [...] maja 2014 r. żaląca spółka uzupełniła, że Wojewoda [...] rozstrzygał tę kwestię już wcześniej, w sprawach o niemal identycznym stanie faktycznym do przedmiotowej sprawy, np. postanowieniu Wojewody [...] z [...] października 2011 r. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie to różni się od postanowienia wydanego w niniejszej sprawie, co narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, uregulowaną w art. 8 k.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2014 r. uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. i wyjaśnił treść pkt [...] decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r. w ten sposób, że przez zobowiązanie do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" należy rozumieć zobowiązanie do korzystania z gruntu zgodnie z przeznaczeniem, określonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, w okresie istnienia decyzji w obrocie prawnym. Organ II instancji uzasadnił, że wyjaśniając wątpliwości co do treści decyzji nie może zmienić wydanego rozstrzygnięcia, ani go uzupełnić. Wskazał, iż, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. może rozstrzygać jedynie wątpliwości co do treści orzeczenia, nie zaś wątpliwości strony powstałe na tle interpretacji przepisów prawa. Oznacza to, iż wyjaśnienie nie może w żaden sposób nadrabiać braków decyzji – tak osnowy, jak uzasadnienia. Dodatkowo podkreślił, iż wyjaśnienie treści decyzji nie może polegać na udzielaniu stronom odpowiedzi na pytania, stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., II OSK 1298/10, publ. CBOSA). Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że pytanie sformułowane przez żalącego we wniosku o wyjaśnienie pkt [...] decyzji Wojewody [...] wykracza poza regulacje zawartą w art. 113 § 2 kpa, jednak z uwagi na szeroko sformułowany wniosek strony o wyjaśnienie przedmiotowego sformułowania, w ocenie organu, zachodzi konieczność wyjaśnienia zwrotu "korzystanie z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem". Minister podniósł, że zgodnie z art. 2 ust 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r., w decyzji uwłaszczeniowej określa się okres użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121). Przy czym obowiązek wskazania w decyzji również warunków użytkowania wieczystego został wprowadzony przez ustawodawcę dopiero nowelą z dnia 12 grudnia 1992 r. do ustawy z dnia 29 września 1990 r. Z uwagi na to, że zapis ten stanowi pojęcie nieostre i pojawił się w sentencji decyzji uwłaszczeniowej, należy zatem sformułowanie to odnosić do aktualnie obowiązujących przepisów, regulujących korzystanie z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Skoro organ wydający decyzję z 1992 r. wskazał, na konieczność korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem, bez sprecyzowania źródła takiego przeznaczenia, to sformułowanie to należy rozumieć jako konieczność zapewnienia uwłaszczonemu podmiotowi korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, kształtowanym obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest też podstaw do twierdzenia, jakoby sformułowanie "przeznaczenie" odnosić wyłączenie do stanów obowiązujących w dacie wydania ww. decyzji. Zatem przyjąć należy, że odnosi się ono do wszelkich przepisów określających przeznaczenie terenu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. Orzeczenie to zaskarżył w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 10 k.p.a., przez uniemożliwienie stronie skarżącej – Skarbowi Państwa – wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądaniach, a także brak informacji o kolejnych terminach zakończenia postępowania przed organem II instancji, - art. 113 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., przez dokonanie przez organ II instancji błędnej oceny stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r., skutkujące wadliwym przyjęciem, że wyjaśnienie wątpliwości pkt [...] decyzji powinno nastąpić w oparciu o obowiązującą ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 28 w zw. z art. 30 k.p.a., przez ustalenie przez organ II instancji niepełnego kręgu stron i pominięciu spółki G. Sp. z o.o., która nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna P., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], od K. Sp. z o.o. – P. – Sp. Komandytowa, na podstawie umowy przeniesienia własności z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezasadne zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z podniesionymi zarzutami Skarb Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy, celem jej merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji. Uzasadniając złożoną skargę skarżący stwierdził, że organ dokonał błędnej oceny istniejącego stanu prawnego wskazując, że pkt [...] decyzji z 1992 r. nie powinien być wyjaśniany w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy datą, w oparciu o którą ta ocena powinna nastąpić, jest dzień uprawomocnienia decyzji Wojewody [...]. Rzeczona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm. ), w brzmieniu nie nakładającym na organy uwłaszczające obowiązku określania warunków użytkowania wieczystego. Przedmiotowe uwłaszczenie następowało niejako w specjalnym trybie i dotyczyło określonej kategorii podmiotów, celem ustawowego wyposażenia ich w tytuł uprawniający do korzystania z nieruchomości, na cele związane z prowadzoną przez nie działalnością na tym gruncie. Prawo użytkowania wieczystego powstałe w omawianym trybie w każdym przypadku konkretyzowane było postanowieniami decyzji uwłaszczeniowej. Brak możliwości dokonania takiej konkretyzacji, w stosunku do użytkowania wieczystego, powodowałoby pozbawienie istotnych elementów tej konstrukcji prawnej. Powyższe nie oznacza jednak, iż z uwagi na brak zobowiązania organu uwłaszczającego do określenia warunków użytkowania wieczystego, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r., organ ten nie mógł skutecznie ustalić sposobu korzystania z nieruchomości w decyzji uwłaszczeniowej. Jeśliby tak było, to organ nie mógłby zobowiązać użytkownika do opłat rocznych. Mimo braku odpowiednich przepisów należy przyjąć, że podstawę określenia warunków prawa użytkowania wieczystego w tym okresie stanowiły przepisy Kodeksu cywilnego, bowiem w art. 239 § 1 tego aktu ustawodawca przewidział powyższe określenie przeznaczenia. Nie można różnicować użytkowania wieczystego, z uwagi na źródło jego powstania. Ponadto organ nie może twierdzić, że wyjaśniane pojęcie jest nieostre, skoro jego znaczenie występuje już w porządku prawnym, tym bardziej, że organ posiłkował się wykładnią literalną. Pkt [...] decyzji uwłaszczeniowej powinien zatem być rozumiany, jako zobowiązanie do korzystania z gruntu, zgodnie z jego przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinno zostać wyjaśnione w oparciu o stan prawny istniejący w dniu uprawomocnienia się decyzji uwłaszczającej. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] listopada 2014 r. uczestnik postępowania K. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z powodów innych niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem żądania w sprawie było wyjaśnienie treści decyzji, w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Chodziło o pkt [...] decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r., wydanej w przedmiocie uwłaszczenia z mocy prawa K. w K., na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). We wspomnianym pkt [...] decyzji z [...] września 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził, że użytkownik wieczysty zobowiązany jest do: korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem; ponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Z wnioskiem o wyjaśnienie znaczenia zwrotu "użytkownik wieczysty zobowiązany jest do korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" wystąpił następca prawny K. w K., nabywca części użytkowania wieczystego gruntu podlegającego uwłaszczeniu – K. Sp. z o.o. - [...] - Sp. Komandytowa z/s w K. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2013 r. wyjaśnił treść pkt [...] decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r., w ten sposób, że zawarte w nim stwierdzenie, zgodnie z którym użytkownik wieczysty jest zobowiązany do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem", należy rozumieć, jako cel ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości uwłaszczanej, w sposób zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie uprawomocnienia się ww. decyzji. Na skutek zażalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju w postanowieniu z [...] lipca 2014 r. znaczenie zwrotu "użytkownik wieczysty zobowiązany jest do korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" wyjaśnił w sposób odmienny – uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, że przez zobowiązanie do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" należy rozumieć zobowiązanie do korzystania z gruntu zgodnie z przeznaczeniem, określonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, w okresie istnienia decyzji w obrocie prawnym. Znamienne w tej sprawie jest to, że organy obydwu instancji powołując się na art. 113 § 2 k.p.a. dokonały wyjaśnienia pkt [...] decyzji z [...] września 1992 r., nie odwołując się do gramatycznej treści użytego tam zwrotu "użytkownik wieczysty zobowiązany jest do korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem", która pod względem językowym jest jasna, lecz analizując stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji próbowały ustalić, czy korzystanie z gruntu zgodne z jego przeznaczeniem ma się odnosić do przeznaczenia ustalonego w planie zagospodarowania przestrzennego w dniu wydania decyzji, czy też w całym okresie pozostawania decyzji w obrocie prawnym, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące. W istocie więc organy nie wyjaśniły treści decyzji, lecz dokonały wykładni systemowej prawa, polegającej na ustaleniu, czy sposób korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego – wobec wskazanej treści decyzji – ma być ustalany na dzień jej wydania (uostatecznienia), czy też w całym okresie pozostawania decyzji w obrocie prawnym. Organ odwoławczy odwołał się przy tym do ustawy z 12 grudnia 1992 r. nowelizującej art. 2 ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. oraz do przepisów kodeksu cywilnego w zakresie użytkowania wieczystego. Tymczasem, w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że "Niedopuszczalne jest, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa" (wyrok NSA z 27.10.2011 r., II OSK 1529/10, LEX nr 1132090). "Domaganie się przeprowadzenia takiej interpretacji, stanowiłoby żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji, co byłoby niedopuszczalne" (wyrok NSA z 5.12.2014 r., I OSK 935/13, LEX nr 2008797). Biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do gramatycznej treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie językowego sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, a do tego ostatniego sprowadza się żądanie zgłoszone przez wnioskodawcę postępowania. Ewentualny brak zaskarżenia decyzji z [...] września 1992 r. w zakresie punktu [...], nie może prowadzić w konsekwencji do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, dotyczącego sposobu korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego, w drodze wyjaśnienia treści decyzji. W tej sytuacji pozostałe zarzuty "procesowe" skargi, nawet gdyby były uzasadnione (a tak w ocenie sądu nie jest), nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie wykazał w szczególności, jak brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) mógł wpłynąć na stanowisko Skarbu Państwa w sprawie, a zarzut braku udziału w postępowaniu może podnosić tylko podmiot "pominięty", co nie dotyczy Skarbu Państwa. Wyjaśnić jeszcze należy, że do udziału w charakterze uczestników postępowania (art. 33 § 2 p.p.s.a.) dopuszczeni zostali: P. T., G. Sp. z o.o. w K. (k. 171), A. J., M. B. (k. 402), N. Sp. z o.o. w K. i M. B. (k. 621). Żaden z podmiotów dopuszczonych do udziału w postępowaniu (P. T. następnie utracił ten status), poza uzasadnieniem wniosku o dopuszczenie, nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, a sposób składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu – zawsze po wyznaczeniu terminu rozprawy i bez merytorycznego stanowiska w sprawie – miał w ocenie sądu na celu jedynie uniemożliwienie wydania rozstrzygnięcia w sprawie i stanowił nadużycie prawa do sądu. Samo postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowym wymienionych podmiotów było zaś pretekstem do składania przez wnioskodawcę postępowania administracyjnego niedopuszczalnych zażaleń, przedłużających postępowanie w sprawie (zob. np. k. 490). Tego typu "zabiegi" proceduralne uniemożliwiały wydanie wyroku w sprawie przez trzy lata. Dlatego też, z uwagi na zagrożenie kolejnym przypadkiem nadużycia prawa do sądu przez kolejnego nabywcę udziału w użytkowaniu wieczystym, wniosek M. B. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został rozpoznany na rozprawie bez jego udziału, co w ocenie sądu nie miało wpływu na jego status w postępowaniu, gdyż wniosek został rozpoznany pozytywnie. Wyrok w sprawie mógł natomiast zapaść na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz. 658), jako że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.