I SA/Wa 2798/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I.B, A. W., M. W., H. S. i Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2013r. I.B, H. S., A. W., M. W. i Z. B. wystąpili o ustalenie w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina L., składającą się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczysta nr [...], które uznane zostały za drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w Gminie L. na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] października 2002r. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za powyższą nieruchomość uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą skutki prawne wynikające z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I.B, H. S., A.W., M. W. i Z. B. Rozpatrując sprawę Wojewoda [...]stwierdził, że z regulacji zawartej w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Działki takie przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Organ II instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1972r. wydaną na podstawie art. 18 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. nr 29, poz. 166) o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P. po rozpatrzeniu sprawy podziału lasu, zezwoliło na podział lasu należącego do E.W znajdującego się na terenie wsi M. gr. [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [..] ha, [...] o pow. [...] ha oraz [...] i [..] o łącznej pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział niniejszy prowadzi do uregulowania spraw własnościowych oraz pozwoli na właściwe zagospodarowanie lasu. Z wykazu powierzchni na mapie dodatkowej do mapy ewidencyjnej z projektem podziału stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji wynika, że pod drogą znalazły się działki nr [...] o pow. [...] m kw., [...] o pow. [...] m kw., [...] o pow. [...] m kw. oraz [...] o pow. [...] m kw. Wojewoda podniósł, ze zgodnie z art. 18 ww ustawy podział lasu lub gruntu leśnego mógł nastąpić na podstawie zezwolenia właściwego do spraw leśnictwa organu prezydium powiatowej rady narodowej. Zezwolenie nie było udzielone, jeżeli nastąpiłby przez to podział lasu lub gruntu leśnego na części mniejsze niż 5 ha. Nie dotyczyło to lasu i gruntu leśnego przeznaczonego zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1972r. zezwolono na podział lasu należącego do E.W, jednak decyzja ta ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu nie stanowi o wydzieleniu działek pod drogi publiczne. Przedmiotowe działki zaś w ogóle nie zostały wymienione w decyzji, a jedynie na mapie w tabeli "wykaz powierzchni" zostały wskazane w rubryce "pod drogą". W ocenie Wojewody powyższa decyzja nie spowodowała przejścia przedmiotowych działek z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Ponadto jak wynika z księgi wieczystej nr [...] ich właścicielami są skarżący. Wojewoda zauważył także, ze negocjacje prowadzone pomiędzy właścicielami nieruchomości a Gminą L. dotyczyły nabycia (zakupu) działek stanowiących drogi nie zaś wypłaty odszkodowania. Zdaniem organu II instancji, z materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowe działki przeszły z mocy prawa na własność jednostki samorządy terytorialnego lub Skarbu Państwa, a więc nie została spełniona podstawowa przesłanka ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei oznacza, że w sprawie niniejszej nie ma zastosowania ten przepis. W takiej sytuacji zdaniem Wojewody zasadne jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: I.B, A. W., M. W., H. S. i Z. B. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1972r. wobec przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik do uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] października 2002r.) nie spowodowała przejścia działek nr [...], [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa (obecnie Gminy L.), w sytuacji gdy przy podziale gruntu leśnego na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, wydzielenia ww działek pod drogi, a następnie zakwalifikowanie ich jako drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przejście własności działek wydzielonych pod drogi na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z mocy samego prawa; 2) art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na tym, ze pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania organ nie ustalił i nie wypłacił odszkodowania; 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, ze niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe podczas gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji merytorycznej; 4) art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie rozstrzygnięcie wątpliwości dlaczego w sentencji decyzji o podziale oraz w jej uzasadnieniu nie zostały wymienione działki nr [...], [...] i [...] natomiast z załączników do niej-wykazu powierzchni na mapie dodatkowej do mapy ewidencyjnej wynika, że pod drogą znalazły się ww działki jak również poprzez uznanie, że powyższa decyzja-wobec uznania ww działek jako drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2002r. –nie spowodowała przejścia tych działek z mocy prawa na własność Skarbu Państwa- a w wyniku tego nie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 5) art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w ten sposób, ze Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie pomimo tego, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, a Gmina nigdy nie kwestionowała zasadności roszczenia skarżących co do zasady; 6) art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że pomimo tego, iż w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący nie mogą korzystać w dotychczasowy sposób z części wydzielonej nieruchomości, Gmina L. jest obowiązana do wykupu nieruchomości, przez co uznanie postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe jest niedopuszczalne i bezprawne. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, rozwijając w uzasadnieniu skargi przedstawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie słowa "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedstawione rozważania ogólne są zgodne z poglądami wielokrotnie wyrażanymi w licznych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 roku, II SA 1223/00, Lex Nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 roku, 1167/97, Lex Nr 47913; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 roku, IV SA 2249/96, Lex Nr 48253; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 roku, SA/Sz 1029/97, Lex Nr 36139; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku, IV SA 1225/96; wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku, II SA 76/98, Lex Nr 43176; wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku, I SA/Kr 1141/97, Lex Nr 33605; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 roku, II SA 70/98, Lex Nr 43205; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80 i inne). W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Skład orzekający rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że rozstrzygnięcie organów obu instancji jest zgodne z prawem. We wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie strona jako jego podstawę prawną wskazała przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 98, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, na mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m. in. w art. 98 ust. 3 (art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Przepis dotyczy jednak wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu. Chodzi tu o takie orzeczenia sądu cywilnego, w których sąd ten rozstrzygnął o prawnym podziale nieruchomości, na potrzeby którego dokonano wydzielenia działki gruntu z zachowaniem wymogów wynikających z planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w ramach którego do wydzielenia wyodrębniono także działkę gruntu przeznaczoną według wskazanych dokumentów planistycznych pod drogę publiczną (por. M. Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wyd. Beck, Warszawa 2011, str. 640-641). Omawiany przepis dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 roku, I SA/Wa 360/08, Lex Nr 491981). Wydzielenie działki pod drogę publiczną może w omawianym przypadku nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 roku, II SA/Gd 413/08, Lex Nr 602032). Odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpić może – zgodnie z art. 98 ust. 3 – jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne są: – istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ww ustawy oraz – wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2007 roku, III SA/Po 1052/06, Lex Nr 423855). Warunkiem niezbędnym do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest okoliczność, iż podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) w drodze ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział lub prawomocnego orzeczenia. Takiej decyzji ani orzeczenia w sprawie nie było. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1972r., na którą powołują się skarżący nie jest decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, a decyzją zezwalającą na podział lasu. Jak słusznie zauważył organ II instancji nie stanowi ona o wydzieleniu działek pod drogi publiczne, co oznacza, że nie spowodowała ona przejścia przedmiotowych działek z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Dodać należy, że przedmiotowe działki dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2002r. zostały uznane za drogi. W tej sytuacji, organy prawidłowo przyjęły brak podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji prowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. O możliwości bowiem zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami możemy co do zasady mówić wówczas, gdy istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz wydzielenie na jej podstawie nowej nieruchomości nastąpiło pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. Przy braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracyjny wbrew zarzutom skargi nie mógł zastosować art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ewentualne roszczenie w nim przewidziane może być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego a nie administracyjnego. Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.