I SA/Wa 2800/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D.C. od decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] września 2021 r., nr [...], odmawiającej mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną D.C.[1] - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2021 r. D.C. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną D.C.[1]. Powołaną decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2021 r. odmówiono D.C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną D.C.[1]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D.C., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniósł, że w sytuacji złożenia wniosków o dwa świadczenia (pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy), organ powinien przyznać świadczenie korzystniejsze. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: "ustawa". Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Zgodnie z art. 17 ust. 1a: "Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Zgodnie z art. 17 ust. 1b: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18, roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia." Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 ustawy: " Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalnorentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej." Organ odwoławczy stwierdził, że powodem odmowy przyznania D.C. (wnioskodawcy) świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji była okoliczność braku spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. momentu powstania niepełnosprawności u żony oraz okoliczność pobierania przez wnioskodawcę specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dalej wskazał, że zagadnienie wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych było wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza. Kolegium podniosło, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1 od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji, Kolegium stwierdziło (powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych), że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, a zatem jest wadliwa w tym zakresie. Niezasadnie zatem organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. momentu powstania niepełnosprawności u żony wnioskodawcy. Jednakże, Kolegium zaznaczyło, że nie uchyliło decyzji organu I instancji albowiem ustaliło, że D.C. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany decyzją z [...] sierpnia 2021 r, nr [...] Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad rożnymi osobami. Organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca nie dokonał wyboru świadczenia, nie poczynił również żadnych czynności w celu zaprzestania pobierania ww. zasiłku (nie wystąpił o uchylenie, bądź zmianę decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, nie dokonał również zrzeczenia się prawa do ww. zasiłku). Organ I instancji w zawiadomieniu z 12 sierpnia 2021 r. pouczył wnioskodawcę o braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m. in. z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Kolegium, skoro wnioskodawca nie złożył stosownego wniosku, organ nie jest uprawniony do działania w tej sprawie z urzędu. Okoliczność pobierania przez wnioskodawcę specjalnego zasiłku opiekuńczego, przesądza bowiem o braku możliwości prawnych pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie równolegle świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko podyktowane jest brakiem w ustawie przepisu dającego podstawę do wyrównania kwoty różnicy pomiędzy specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym. Ustawa nie przewiduje również przyznania świadczenia wyższego pod warunkiem zwrotu już pobranego świadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku zaprzestania pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, skarżący może ponownie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję Kolegium z [...] października 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.C. (dalej: "skarżący"). Skarżący wskazał, że oczywistym jest to, że gdyby miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to zrezygnowałby ze świadczenia mniej korzystnego, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stwierdził, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 ww. ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Rozważenia zatem wymaga czy w świetle powołanej normy skarżący ma prawo do żądania przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, w sytuacji gdy pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany mu na żonę D.C.[1] decyzją organu z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] na okres od [...] lipca 2021 r. do [...] października 2021 r. Z regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną, stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) lub b) ustawy oświadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że skarżący uzyskał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - na okres od [...] lipca 2021 r. do [...] października 2021 r. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia. Powołany przepis nie stawia przy tym żadnej granicy czasowej do dokonania takiego wyboru. Regulacja ta dotyczy bowiem każdej sytuacji, w której istnieje zbieg uprawnień do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523, wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19). Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20). Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest de facto dla niego bardziej korzystne, została wyrażona w odwołaniu. Nie do zaakceptowania jest więc stanowisko Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu nie przysługuje, ponieważ pobiera on specjalny zasiłek opiekuńczy. Fakt uzyskiwania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkodą do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaga to jednak w pierwszej kolejności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący miał więc prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania mu korzystniejszego świadczenia, zamiast przyjęcia, że dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Sąd w tym miejscu podkreśla, że organy nie mogą w żadnym wypadku pomijać zamieszczonych w Rozdziale 2 k.p.a. ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi zasadami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto, bez uzasadnionej przyczyny organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, o czym stanowi art. 8 k.p.a. Z kolei, zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy czuwają nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W konsekwencji za zasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty i stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć organy naruszyły również przywołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji powinien podjąć również działania zmierzające do tego, aby dokonany przez skarżącego wybór świadczenia został urzeczywistniony i sam w sobie nie stanowił przesłanki uniemożliwiającej skorzystanie właśnie tego świadczenia, które skarżący wybrał. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.